开发园区在经济社会发展中承担着越来越重要的角色。由于其具有范围广、体量大、业务杂的特点，且涉及的经济活动较多，不同的经济活动之间又存在着千丝万缕的联系，开发园区审计面临不少瓶颈和困惑。如何以高站位、高质量的审计推动开发园区高质量发展，需要审计人员不断探索和实践。本文结合近期实施的某市省级开发园区经济运行管理情况专项审计调查项目，围绕财政财务管理、招商引资、项目建设三个方面浅谈开发园区审计的主要内容，并提出具体方法和措施。 开发园区审计的主要内容 （一）财政财务管理方面 财政财务审计在业务领域中处于基础地位，开发园区审计应以财政财务审计为抓手，推进项目实施。在对开发园区开展财政财务审计时，首先应分析园区的经济运行管理体制。在财政管理体制上，有的开发园区建立了一级财政管理体制，有的未建立。目前，根据审计调查了解的信息，大部分开发园区未单独设立人大，部分开发园区财政预算未按法律程序报经人大及其常委会审批而是由开发园区管委会审核通过。缺少预算编制及执行约束，开发园区容易出现资金核算及使用方面的问题。 财政财务管理方面审计关注内容主要包括：首先，应掌 握开发园区有无 规范预算编制审批流程，预算编制及调整是否受到监督和刚性约束。其次，开发园区经济运行具有相对较高的自由度，应关注非税收入管理是否到位、开发区预算执行和决算情况，分析预算执行的规范性、财政收支的绩效性；应重点关注大额资金划转支出、开发园区往来款情况，分析开发园区可能存在往来款违规列支等问题。再次，调查下属国有企业基本情况。国有企业与开发区管委会的关系复杂，部分国有企业承担着开发园区的资产处置、对外投资等工作，应重点关注企业收购兼并、增资扩股等事项的决策、评估、交易等环节是否合规，是否存在国有资金违规出借及转租、违规对外担保、违规决策等事项。对重大违纪违规事项，应注重决策程序及过程的研究，分析具体事项、责任人及违纪违规造成的后果。 （二）招商引资方面 经济开发区的主要职能之一是招商引资。招商引资是容易滋生腐败问题的重点领域，尤其是对在招商项目过程中的决策行为以及招商引资条件需要重点关注。如在近期实施的某开发园区经济运行管理情况审计调查中，发现某产业园区与企业签订招商引资协议，约定项目建设投入资金全部由园区承担，企业以税收的退税返还作为建设资金偿还来源，如果偿还资金小于每年应还的建设资金，则无需偿还。该协议签订后，企业经营困难，连续多年亏损，由于相关人员对招商引资政策研究不透彻、履职不到位，签订了明显损害政府权益的条款，致使开发园区亏损财政资金数亿元。审计组对违纪违法问题线索进行了移送处理，相关责任人被立案调查。 招商引资方面审计关注内容主要包括：一是政策制定及执行情况。关注各开发园区自定的招商引资政 策是否合 规，重点关注“一企一策”项目。招商引资可能缺乏相关法规依据，由地方版块自定优惠政策，遇到此类情况，应以地方政府招商引资政策作为审计的主要依据。二是协议签订及履行情况。招商引资协议通常约定了对企业的优惠条款，部分条款可能引发招商引资双方的权利义务不对等，对赌条款缺失、对投资方约束条款不明可能会导致政府只有义务没有权利，企业只有权利没有义务。以牺牲 政府甚至是人民群众利益为代价的招商引资不是经济社会高质量发展的长久之计。三是项目运行情况和绩效情况。结合项目开展实际情况，对引进企业运行情况进行延伸审计，核实项目投资、纳税情况等，实地检查是否存在企业落地不久后撤离，尤其应重点关注轻资产企业，防范虚假招商引资、违规骗取财政资金等问题。四是经费使用情况。关注是否存在以招商引资的名义公款吃喝、公款旅游的情况，招商奖励办法是否经过集体决策等。招商引资方面审计发现的常见问题包括虚假招商、违规变更招商协议、违规 超范围超标准支付奖励 等。对于重大问题，要注重分析问题存在的具体表现形式、违约责任主体及实质性后果等。 （三）项目建设方面 由于开发园区审计涉及很多第三方主体，要注意区分延伸审计和外部调查的关系。延伸审计是指审计对象与通知书明确的审计对象有隶属关系，而外部调查则没有隶属关系。此外，外部调查与延伸审计的方法不同，侧重点也有所区别。在项目建设方面，由于项目建设的全链条涉及项目资金筹集、使用、拨付及立项审批、建设、管理、运维等多方面，外部调查应用得非常多。项目建设方面涉及的第三方主要包括工程实施单位、招标代理公司、获得奖励的项目单位等。常见问题类别则包括围标串标、获得奖励未达到条件、违规转包分包等。 项目建设方面审计关注内容主要包括：一是建设程序。应首先判断哪些项目需要立项，查询相应条款，针对部分开发区出台的建设规定对照落实建设程序存在的相关问题，通常应严格按照上位法检查程序执行的规范性。二是招投标。重点审计招标（采购）方式和过程的合规性，需要区分资金来源是否为财政性资金，建设主体是机关、事业单位或团体组织的情况，以及建设主体是国有企业投融资平台或者由其代建的情况。招投标审计时，重点关注违规转包发包及围标串标，其中对于围标串标的审计，需要审计人员具备较高的职业判断力和精湛的技术方法，可以重点从招标文件入手。三是合同执行及工程现场管理。重点审计建设单位、施工单位、监理单位、设计单位等合同履行情况，工程项目现场管理以及有无超付工程款的情况。对于超付工程款问题，需要查明原因、分析问题真实性。四是竣工验收。重点审计建设单位、建设行政主管部门备案、施工单位等对象程序是否合规、到位，项目总投资是否超概算，固定资产是否按规定入账或者办理移交手续。五是征地拆迁。项目建设过程中关注征地拆迁时，重点是违规支付拆迁资金问题的审计确认，应重点关注企业拆迁有无重复补偿、一事一议依据是否充分、被补偿设备和苗木等资产的去向等问题。 实施开发园区审计的方法路径 一是完善调查了解与范围选择的有效契合路径。审计人员在开发园区审计范围的选择上可能会存在一些困惑，最主要原因在于未能全面了解、熟悉、掌握开发园区的情况。而确定恰当的审计范围需要通过提升调查了解的针对性来解决。在对开发园区开展调查了解时，首先，应关注开发园区基本情况，全方位了解其管理体制、设立批复、隶属关系、经费来源、银行账户及与下级单位之间的经济往来关系；其次，要关注经济运行情况，掌握主要部门职能职责、经营范围、专项资金拨付等内容；再次，关注开发园区内部控制建设情况，重点了解招商引资政策文件关于引入、退出机制的规定，以及资金使用的环节流程。在开展全面调查后，随着了解的逐步深入，审计范围将逐渐明晰。 二是建立思考研判与实施推进的循环纠偏机制。基于上述开发园区审计的重点内容，实现开发园区审计目标，要突破传统审计惯性和模式，在“推进—纠偏—推进”这样的循环状态下实施开发园区审计项目。按照审计现场管理办法的要求，严格执行周例会制度，通过讨论，及时发现项目实施存在的困难，积极研究推进实施对策，并在实施中不断纠偏。如在对招商企业获得设备补贴奖励审计时，审计组按照开发园区与企业所签合同中明确的补贴条件进行审查，从企业提供的设备采购资料中未发现违规支付补贴问题，但发现该企业发生的人工及运输费用很低，经济活动真实性存疑。对此，审计组通过研判纠偏，进一步延伸企业的缴税情况、相关设备补贴采购合同、资金支付款项等事项，证明采购设备的真实性，从而确定获得补贴的合规性。研判纠偏机制对于开展开发园区类的大型审计项目效果明显。 三是运用业务领域与经济活动的关联分析法。运用关联分析法应当将开发园区涉及的相关经济活动合并研究，坚持系统思维，尤其是加强财政财务收支、招商引资、项目建设、土地收储、专项奖励、投资收购等相互之间的分析。一般来说，经济活动中涉及的客体是企业行为的，都可能存在关联关系且相对隐蔽。如A开发区与B企业实体之间的关联关系，通过C国有公司建立。如何通过不同业务性质的经营活动，抽丝剥茧发现存在的关联关系，需要审计人员的职业判断，更需要敏锐度和洞察力。可运用关联分析法，并从两个维度开展：一是关注开发园区重大资金支出、重点企业引进、重大项目建设等事项；二是建立实体关系模型，即梳理上述事项涉及的相关企业与开发园区之间的联系，再将不同业务活动的实体关系模型叠加分析，发现疑点并进一步延伸论证。 四是强化决策程序与责任界定的贯通衔接理念。由于开发园区体量大、资金多、业务杂，潜在违纪违规问题风险高，应把责任界定作为审计关注的重点，而如何界定责任主体也是值得审计人员深入研究的课题。具体做法是通过查找决策程序，分析开发园区在各类问题尤其是违纪违规问题中所应当承担的责任。如开发园区委托第三方代理机构代理的政府采购项目出现围标串标问题，从表面上看属于代理机构行为，但可以通过研究开发园区的决策程序、检查委托代理合同签订、查阅开发园区会议纪要、延伸代理机构招标文件、与招标代理人谈话等方式确认问题责任主体。强化决策程序与责任界定的贯通衔接，掌握发现问题涉及的职能部门、人员角色、业务流程等，通过分析排查，确定重大问题的责任主体，进一步落实相关人员责任。 做好开发园区审计的措施 一是组织形式上建议“总—分 —总”。可以在成立开发园区审计组的基础上，对涉及的审计对象进行细分，由各小组对不同的审计对象进行审计，同时注重对各 个阶段进行总体把控。采用此种方式有利于集中精力分类别分内容查实不同开发园区存在的主要问题，也能促进审计组整体把握开发园区的总体情况。推进“总—分—总”组织形式过程中要注意汇总，在不同时间节点做好跟进，敦促各审计小组按照统一部署要求完成相关任务，保障开发园区审计的高效实施。 二是项目实施上建议集中统一。主要是对问题的定性处理、审计报告的模 板、审计整改的推进等工作需要有统一的考量。如在开发园区经济运行管理情况专项审计调查中，采用“五个统一”原则，即统一进点、统一问题定性、统一问题处理意见、统一征求意见、统一报告模板。坚持统一原则，主要目的是宏观把握不同审计对象的情况、客观分析存在的同一类型问题，保证审计结论的客观公正。 三是人员配备上建议统筹融合。开发园区审计涉及面广，除了财政财务管理、招商引资、项目建设外，还包括管理体制改革、目标任务完成等，业务内容杂，涵盖土地、环保、资源、水利等各方面，专业性强。一方面，可以配备辖区力量参与项目实施，带动基层审计人员提升业务能力和水平，另一方面，可以聘请外部专家参与，通过专业技术力量的帮助，提升审计的专业性和权威性，多措并举提高审计成效。