2023年11月，中美气候特使会晤后两国联合发布《关于加强合作应对气候危机的阳光之乡声明》，决定加速气候行动，聚焦甲烷减/控排等气候变化关键领域的合作。11月7日，COP28前夕，中国发布了《甲烷排放控制行动方案》，作为中国开展甲烷排放管理控制的顶层设计文件，明确了“十四五”和“十五五”期间甲烷控排的主要目标，并提出了监测核算报告和核查体系建设，能源、农业、废弃物领域控排，污染物与甲烷协同控制，技术创新与监管，政策体系构建和全球甲烷治理与合作等八大任务。同时提出“鼓励甲烷排放控制工程项目开展气候投融资”。据CPI统计，2019/2020年全球用于甲烷减排的资金约116亿美元，仅占气候资金总额的不到2%，而如果要实现1.5℃目标，需要将资金增加至少10倍。中国甲烷控排工作处于起步阶段，通过投融资推动先进的甲烷减排技术与项目落地，对推动甲烷控排行动落地见效起到重要助力作用。 中节能咨询长期开展甲烷减排政策、技术与投融资机制跟踪研究，近年来聚焦甲烷投融资研究，致力于持续推动投融资引领甲烷减排工作。相比二氧化碳而言，甲烷排放具有聚焦重点排放领域、专业性更强的特点，引导投融资向甲烷领域投入，需要搭建起金融机构和减排技术和项目主体之间的桥梁，中节能咨询致力于做好参谋助手，架起沟通桥梁。 2023年4月，在第二届中国气候投融资国际研讨会平行论坛五“‘碳’路新机·甲烷先行——甲烷控排开启气候投融资新热点”上，针对煤炭和油气行业两大重点领域，中节能咨询发布了《碳市场机制推动煤炭甲烷减排的国际比较研究》《中国油气行业甲烷减排投融资政策框架研究》两项研究成果，得到了广泛关注。 今年，中节能咨询将目光聚焦到甲烷减排技术视角和城市燃气行业深入开展两项研究。2023年11月29日，由EDF支持，中节能咨询承担的《甲烷减排的技术清单及绿色投融资标准研究》《金融措施促进城市燃气行业甲烷减排研究》顺利通过中期评审，邀请了国家气候战略中心、中国环境科学学会气候投融资专委会、中石油、中海油、北京燃气、北京建筑大学有关专家给予指导，课题成果得到了专家们的高度认可。 《甲烷减排的技术清单及绿色投融资标准研究》针对当前我国甲烷减排投融资缺乏标准指引、投融资不足等问题，对国内外甲烷投融资标准实践展开全面调研，总结国内外先进经验及当前标准在支持甲烷减排技术方面存在的问题。基于甲烷减排政策体系、绿色金融标准体系，构建与两套体系相衔接的甲烷减排技术清单，并结合国内外前沿研究，识别优先技术。初步构建了将甲烷的气候风险充分纳入投融资评估体系的绿色投融资框架思路，以期帮助绿色投融资机构更精准地识别甲烷减排技术、项目，在避免洗绿的前提下，提高对甲烷减排技术发展的支持力度。 《金融措施促进城市燃气行业甲烷减排研究》对比分析了国内外在城市燃气行业甲烷管控的政策、标准、监测、减排手段与减排技术差异，总结国内外金融政策与措施，对比筛选燃气行业减排覆盖的重点范围与要求。结合国内城市燃气企业减排实践，从金融角度制定了符合国内城市燃气甲烷减排实际的投资框架，并细化制定了减排项目和技术目录，为金融机构助力城市燃气行业甲烷减排提供指引。 下一步，中节能咨询将继续深耕甲烷减排研究，积极推进甲烷减排合作交流，为促进国内甲烷减排行动、加强应对气候变化行动贡献专业智慧。

近些年，在做地方政府投融资项目时，地方政府代表经常会提出一个看似简单但很尖锐的问题，“政府直接授权的依据是什么？” 这一问题困扰着地方政府、困扰着业内从业人员，从而导致一些项目的落地实施被卡在一个小小依据的问题上。很多人包括一些地方政府领导、律师界同仁都依据招投标法、六部委特许经营等相关规定，认为“地方政府在实施片区开发、城市更新等政府投融资项目时，不能采用直接授权的方式交由平台公司实施，而是应当采用招投标方式来选用合适的企业。”这种观点对不对？下文逐步展开分析。 01 政府直接授权投融资模式中的授权关系分析 中至远咨询服务 （一）授权关系中的主体是谁？ 要分析政府直接授权合规性问题，首先要分析政府直接授权的投融资模式中的授权关系双方的主体都是谁？授权方是地方人民政府或者项目的直接主管部门，项目的直接主管部门授权权力也是依据地方人民政府的授权。被授权方是该地方人民政府属地（市本级或区县级）的国有独资企业（即平台公司）或者该独资企业的国有全资子公司。除此以外的主体，都不能发生政府直接授权的关系。举个例子说，即使是央企也不能被地方人民政府直接授权。 （二）授权关系中的授权内容是什么？ 被授权方依据授权履行授权方的业主责任，对被授权项目开展项目的投融资、建设、运营等整体服务。被授权的内容不包含行政机关应当履行的行政监管职能。 （三）授权关系中涉及被授权的项目是哪些？ 在政府直接授权投融资模式中，被授权的项目包括政府投资项目，也包括企业投资项目，但是即使是以企业投资项目立项，在该项目中也是包含一定的公益性内容，通过“肥瘦搭配”、通过“经营性收益弥补公益性投入”来实施项目，这也符合地方平台公司是地方政府战略支撑的职能和定位。 如果全是经营性内容的企业投资项目，实践中是不需要政府直接授权的。 （四）为什么会有直接授权的需求？ 地方政府在实施片区开发、城市更新等项目时，因项目具有体量大、内容复杂、资金需求巨量、开发周期长、公益属性强等特点，而在目前经济环境下，通过竞争方式招采的社会资本却大多注重短期利益，很难走完项目生命全周期，项目失败风险极高。 另一方面，当项目开展过程中如果面临困难需要地方政府给予一定救助时，由于社会资本不是地方政府的平台公司，依据相关国资的法律规定，地方政府无法通过合规手段给予救助，从而导致项目失败。在此情形下，社会资本华丽转身，由项目公司承担有限责任，而项目失败的最终烂摊子则转移到地方政府身上。 而地方政府的平台公司是地方政府有力支撑和重要抓手，在项目实施过程中不会产生以上问题。因此地方政府大多会选择直接授权的方式。 02 政府直接授权的依据是什么？ 中至远咨询服务 由于在实施片区开发、城市更新等政府投融资项目时，项目整体包含了政府投资项目，也包含企业投资项目，项目有公益性有经营性，项目内容复杂，而国家发改委、住房和城乡建设部、生态环境部等都出台规定鼓励肥瘦搭配打包，但是相关政策却滞后，因此政府直接授权的依据，在国家层面的法律、行政规章等均没有直接规定，这也是直接导致业内人士困惑的原因。 但是国家层面为什么不出台相应的授权依据呢？因为是不需要，因为这是显而易见的。自己家的财产给予自己的直系亲属管理，还需要什么授权？举一个不太礼貌的例子，儿子证明爸爸是自己的爸爸，就一定需要户口本先进行规定么？如果每一个显而易见的事情都通过法律文件来确定一下，那么国家法律法规、行政规章等文件会形成书山文海。 事实上，很多地方政府是深刻理解这种道理，而没有被这一问题束缚。 （一）北京地铁四号线的直接授权 一提到ABO，很多人都会拿北京地铁四号线的案例作为模板。 2016年4月，北京市交通委与北京市基础设施投资有限公司签署《北京市轨道交通授权经营协议》，这份协议基于北京市轨道交通的实际情况，创造性地提出了ABO模式：由北京市交通委授权北京市基础设施投资有限公司履行北京市轨道交通业主职责，按照授权负责整合各类市场主体资源，提供城市轨道交通项目的投融资、建设、运营等整体服务。 北京市基础设施投资有限公司原北京地铁集团有限责任公司，成立于2003年，是由北京市人民政府出资的国有独资企业。在这一事例中，被授权的主体是本级政府的国有独资企业，被授权的项目含公益性内容。行业主管部门通过直接授权加速实施项目而没有纠结在规定上。 （二）江苏“集中组织建设”的直接授权 2018年1月15日，江苏省住房城乡建设厅、江苏省发展改革委、江苏省财政厅发布的《关于印发推进政府投资工程集中组织建设的指导意见的通知》（苏建建管〔2018〕23号）规定，“各级政府要明确或组建负责本地区政府投资工程集中组织建设的实施单位，明确实施单位在政府投资工程集中组织建设方面的职能。集中组织建设实施单位由政府授权，在工程建设全过程行使政府投资工程建设单位的权利和义务”。 该通知就是通过地方性规范文件来确定的直接授权依据。该文件规定实施的项目是以政府性资金为主要来源的公共工程项目，具体操作模式就是地方政府直接授权地方平台公司作为项目实施主体，由地方平台公司履行建设单位职能，根据招投标规定通过公开招投标方式招采施工单位，各行业主管部门按照各自职责履行行政监管职能。 类似北京地铁四号线ABO和江苏“集中组织建设”直接授权的例子数不胜数，本文就不一一例举。 三、招投标法等规定是否禁止了直接授权？ 招投标法、六部委特许经营等规定是否是禁止直接授权的依据呢？那么，就来仔细来看看招投标法等规定的具体内容是什么。 （一）招投标法的相关规定 《招标投标法》第3条规定，“在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标。” 《政府采购法》第4条规定，“政府采购工程进行招标投标的,适用招标投标法。” 以上条文立法本意就是为贯彻公开、公正、公平和诚实信用原则，在工程项目建设过程中相关的工程、货物、服务应当通过公开的原则采用公开招投标方式确定施工主体、服务提供者。而本文讨论的政府直接授权不是跳过公开招投标的规定，实际是授权地方平台公司作为项目业主，由其按招投标法律规定在符合16号令和843号文的情形下，进行招投标，所以并没有违反招投标法的相关规定。 在地方平台公司作为项目业主的情况下，当符合自建自营或者“两标并一标”情形时，可依据国家相关规定执行。 （二）特许经营的相关规定 《市政公用事业特许经营管理办法》第2条规定，“本办法所称市政公用事业特许经营，是指政府按照有关法律、法规规定，通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或者经营者，明确其在一定期限和范围内经营某项市政公用事业产品或者提供某项服务的制度。” 市政公用行业实行特许经营的范围包括：城市供水、供气、供热、污水处理、垃圾处理及公共交通等直接关系社会公共利益和涉及有限公共资源配置的行业。 2015年，六部委《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第2条规定，“中华人民共和国境内的能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域的特许经营活动。”第3条规定，“本办法所称基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。” 《公平竞争审查制度实施细则》规定，“（二）未经公平竞争不得授予经营者特许经营权，包括但不限于：……3.未依法采取招标、竞争性谈判等竞争方式，直接将特许经营权授予特定经营者；……” 以上规定的立法本意是，由于政府财政资金短缺而人民群众日益增长的公共服务需求却在增大，因此在政策规定的基础设施和公用事业领域在新建、改扩建项目引入境内外社会投资人进行投入，进而社会投资人通过特许经营权取得收益、政府通过撬动社会投资人杠杆减少直接投入、人民群众公共服务需求得到满足。在一般性竞争领域，社会投资人众多，地方政府就需要依据《市政公用事业特许经营管理办法》等规定，通过竞争性方式去选择决定。PPP项目就是由于项目领域、项目参与者高度市场化，属于一般性竞争领域，因此采用竞争性方式确定特许经营人。 《市政公用事业特许经营管理办法》等规定并没有强制要求项目必须采取特许经营方式，而是规定在采用这类方式情况下应当采用竞争性方式。 地方政府可以通过竞争性方式在众多社会投资人中选择，也可以自己直接建设运营或者直接授权给属地平台公司投资建设运营。这是地方政府自主选择的一个权利。同时，在片区开发、城市更新等政府投融资项目中的授权概念范围更广，不是特许经营办法中规定的范围授权。 在以往的政府投资实践中，包括水利、供热、供气等领域都是地方政府直接投入建设并指定主体（事业单位、全民企业、国有企业等）运营，而不是通过公开方式。 另，依据建设部《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》（建城〔2002〕272号）的规定，“现有国有或国有控股的市政公用企业，应在进行国有资产评估、产权登记的基础上，按规定的程序申请特许经营权。政府也可采取直接委托的方式授予经营权，并由主管部门与受委托企业签定经营合同。”也就是说对存量和新增项目都可以通过直接授权的方式授予地方平台公司实施。 （三）政府投资的相关规定 国务院《政府投资条例》（2019年国务院令第712号）第六条规定，“政府投资资金按项目安排，以直接投资方式为主；对确需支持的经营性项目，主要采取资本金注入方式，也可以适当采取投资补助、贷款贴息等方式。”国家发展改革委《关于规范中央预算内投资资金安排方式及项目管理的通知》（发改投资规〔2020〕518号）亦规定了类似的内容。 该些规定对于这些有政府投资的项目，政府可以采取直接投资、资本金注入、投资补助、贷款贴息的方式进行。因此新建、改扩建、存量的项目不是必须通过公开竞争方式进行特许经营权的授予，而是通过资本金注入、投资补助、贷款贴息的方式授权地方平台公司进行投资建设运营。 《政府投资条例》属于“条例”是法律，而六部委特许经营规定是“办法”属于规章，条例的法律效力高于部委文件。 题外话，从最高法院判决来看，未通过竞争方式签订的特许经营协议也是属于有效的。 04 直接授权是否应该履行行政许可？ 中至远咨询服务 […]

1．招标条件 乌昌磁悬浮项目的业主为新疆城际磁浮交通有限公司，建设资金来源为 自筹 ，出资比例为100%。该项目已具备招标条件，现委托北京中昌工程咨询有限公司现对该项目的投融资咨询进行公开招标，资格审查方式采用资格后审。 2．项目概况与招标范围 2.1建设地点：本线起于乌鲁木齐地窝堡国际机场，起点站国际机场站与乌鲁木齐地铁 1、2 号线车站近距离换乘，出站向西下穿机场改扩建工程后出地面，沿乌昌快速路、S112 省道、乌昌辅道-乌伊路路中高架敷设，经兵团十二师五一新镇至昌吉市，终于昌吉西外环站。 2.2建设规模：线路全长24.1km，地下线 5.2km，高架线 18.9 km，设车站 5 座，设昌吉车辆基地 1 处，出入段线接轨与西外环站。 2.3咨询服务期限： 自签订合同之日起，至本合同工作内容全部完成之日止。 2.4招标范围及招标内容： 招标范围：包括但不限于项目整体模式设计与资金平衡方案、项目交易咨询及其他相关投融资咨询服务，具体详见招标文件第五章《发包人要求》。 3．投标人资格要求 3.1本次招标要求投标人具备下述资格条件，具有良好的信誉，并在人员方面具备相应的咨询能力。 3.1.1投标人须是在中华人民共和国境内注册的企业法人，持有有效的企业法人营业执照。 3.1.2投标人近五年至少完成1项类似项目业绩。类似项目是指轨道交通工程类的投融资咨询或PPP咨询。 3.1.3财务要求：没有处于财产被接管、冻结、破产状态。 3.1.4信誉要求：没有处于破产、被责令停产、停业、投标资格被取消状态。 3.1.5与招标人存在利害关系可能影响招标公正性的法人、其他组织或者个人，不得参加本招标项目的投标。 3.1.6单位负责人为同一人或者存在控股、管理关系的不同单位，不得参加同一合同段投标。 3.1.7被最高人民法院在“信用中国”网站（www.creditchina.gov.cn）或各级信用信息共享平台中列入失信被执行人名单，不得参加投标。 3.2本项目招标 不接受 联合体投标。 4．招标文件获取 4.1领取时间：凡有意参加投标者，请于2021年4月10日10:00时至2021年4月30日11:00 时（北京时间，下同），登录昌吉州公共交易平台（新）（http://www.cjzwfw.cn/cjggzy/）下载电子招标文件。 4.2招标文件每套售价500元，投标人在递交投标文件时现场缴纳招标文件费。 5．投标文件的递交 5.1投标文件递交的截止时间（投标截止时间，下同）为2021年4月30日11时 00 分（北京时间），地点昌吉回族自治州昌吉市宁边西路231号昌吉州公共资源交易中心地下一层开标室。 5.2逾期送达的或者不按照招标文件要求密封的投标文件，招标人将予以拒收。 6．发布公告的媒介 本次招标公告同时在昌吉回族自治州人民政府网、昌吉州公共资源交易网、《中国招标投标公共服务平台》（http://www.cebpubservice.com/）和中国采购与招标网（www.chinabidding.com.cn）（发布公告的媒介名称）上发布。 除此以外的其他媒介（含网站）转载或发布的招标公告，如果致使投标人投标无效，招标人及招标代理机构不予承担责任。 7．其它事项 7.1请潜在投标人在昌吉州公共交易平台（新）（http://www.cjzwfw.cn/cjggzy/）进行企业注册入库，审核通过后（请潜在投标人自行查询审核状态，及时联系主管部门进行审核）在线申请、网上缴纳保证金、网上下载电子招标文件。 7.2目前昌吉州公共资源交易平台（新）支持建设工程信息网CA锁（新疆通用版、昌吉州公共资源交易平台新办理的CA锁），请潜在投标人自行联系CA公司（联系人：梁玉英，联系电话：13369801578）查询或更换。 7.3昌吉州公共资源交易平台投标人操作手册下载链接：http://www.cjzwfw.cn/cjggzy/uploadfile/f6cdeee4-3b0b-4087-927e-9b08b11a8e81/%E6%98%8C%E5%90%89%E5%B7%9E%E5%85%AC%E5%85%B1%E8%B5%84%E6%BA%90%E4%BA%A4%E6%98%93%E5%B9%B3%E5%8F%B0%E6%8A%95%E6%A0%87%E4%BA%BA%E6%93%8D%E4%BD%9C%E6%89%8B%E5%86%8CV1.3.docx 7.4昌吉州公共资源交易平台基本信息库入库操作手册下载链接：http://www.cjzwfw.cn/cjggzy/uploadfile/e69ba8ca-92dc-4d08-b60c-f9212e5b9b4a/%E6%98%8C%E5%90%89%E5%B7%9E%E5%85%AC%E5%85%B1%E8%B5%84%E6%BA%90%E4%BA%A4%E6%98%93%E5%B9%B3%E5%8F%B0%E5%9F%BA%E6%9C%AC%E4%BF%A1%E6%81%AF%E5%BA%93%E5%85%A5%E5%BA%93%E6%93%8D%E4%BD%9C%E6%89%8B%E5%86%8CV1.4.docx

01 前  言   近年来，电商行业随着互联网技术的完善和普及取得了快速发展。DataReportal不久前发布的《Digital 2022: April Global Statshot》报告显示，互联网用户数量在过去一年中增加了约2亿，截至2022年4月，全球73.9亿人口中有超50亿互联网用户，互联网渗透率达68%。   如此庞大的互联网用户基数成了全球电商行业快速发展的先决条件。而在疫情影响下，线下购物场景受限，电商凭借其线上营销、交易、无接触交付等特点，成为消费者更加青睐的消费渠道。eMarketer的一份报告预测，2022年全球电商销售额将首次突破5万亿美元，占全球零售总额的22.5%，预计2025年这个数字将突破7万亿美元。   目前，中国是全球最大的B2C跨境电商交易市场。海关总署数据显示，2021年我国跨境电商进出口1.98万亿元，同比增长15%；其中出口跨境电商规模达1.44万亿元，同比增长24.5%。这些数字无疑证明了中国跨境电商的市场活力。   另一方面，2022年全球经济相对衰弱。不论供应链遭受的冲击、俄乌冲突还是美联储加息，均给消费者信心带来一定的打击。在这样的大环境下，2020年疫情带来的电商红利正在逐渐消失，市场也慢慢回归常态。甚至有部分跨境电商的品牌商和服务商面临寒冬挑战。   即便有这些压力，根据企查查数据显示，近5年来，我国跨境电商相关企业注册量整体呈现逐年上升的趋势。2021年新增1.09万家，同比增长72.2%。可以说，中国跨境出口电商的发展是当前经济环境下的增长亮点之一。   基于以上的背景，凯正咨询（Glocal Research）对2022年跨境电商赛道一级市场投融资的状况做了全面梳理。根据现有公开信息统计，在2022年1-8月期间，我国跨境电商行业共计有101个项目披露融资消息，累计融资额超过168亿人民币（此数据不包含“融资额未透露”的公司，汇率按照美元：人民币=1：7换算）。这其中，占比最多的角色是服务商公司，它们分属仓储物流、金融支付、运营、SaaS、营销等环节，共计56家；其次是品牌类公司，有41家，主要是家居家电、3C数码电子、宠物、服装等。   我们希望借助被投公司的最新动态和投资机构的出手情况，帮助相关从业者和投资机构一窥今年以来整个行业所经历的变化，从中探索新的机会和启发。 02 2022年1-8月跨境电商投融资数据   凯正咨询（Glocal Research）统计发现，这101家公司中绝大多数主体在境内，也有少数主体在境外，但背后都有国内的优秀创业者和顶尖投资机构参与其中。我们从融资时间、轮次、规模、地域、产业链角色、重点赛道六个方面，对这101个项目概况进行了全面细致的复盘。   时间分布   首先是时间分布，2022年1-8月期间，101个跨境电商项目的具体融资时间如下：     尽管全球经济持续下行，一级市场趋向遇冷，但跨境电商赛道仍然非常火热。尤其是从今年前8个月看，随着时间推移，单个月份的项目融资数量在逐步攀升。其中最为突出的是6月和8月，均有19个项目完成融资。   轮次分布     凯正咨询（Glocal Research）统计发现，在今年前8个月完成融资的101个跨境电商项目中，有50%处于Pre-A、A和A+轮，只有2个项目走到F轮和Pre-IPO轮（SheIn和帅克宠物）。这说明这一领域的项目大多还集中在相对早期的阶段，行业格局远未固化，新的创业公司和投资机构仍大有可为。   融资规模分布     凯正咨询（Glocal Research）统计发现，就今年1-8月完成融资的101个项目，47%拿到了千万级别（单位：人民币，下同）的投资，30%拿到了亿元级别的资金，这意味着这个赛道的项目整体估值并不低，选择出手的投资机构相对拥有比较充足的子弹。   地域分布     凯正咨询（Glocal Research）统计发现，在这101个跨境电商项目中，8家在北京，10家在上海，33家在深圳，10家在广州，北上广深容纳超过一半的公司，这意味着超一线城市依然是跨境电商公司的首选。   此外，共计47个项目公司总部设立在广东，占比接近一半，它们主要分布在深圳、广州、珠海、佛山、东莞等市。   […]

城市更新项目必然涉及建设内容是否具有经营性、建设强度等问题，站在政府投融资角度，最关心此类项目两个核心问题，一是土地性质，二是资金来源。通常城市更新类项目会涉及集体所有土地变更为国有建设用地的需求，或相反，需要办理相应的土地性质变更手续。 较为常见的城市更新类项目资金来源有：政府采购或通过PPP模式、特许经营模式/“特许经营+联合开发”模式和“投资人+EPC”等模式筹集。 政府采购即依据《政府采购法》、《中华人民共和国招标投标法》直接采购施工单位来实施项目，一般由财政一般性公共预算或政府债券资金出资建设，这种模式并不能够撬动太高的杠杆，需要区域财政资金实力雄厚，往往此类项目规模也不会很大。 如果项目体量较大，则需与社会资本方合作，并撬动金融机构资金进入，合作模式自然更加多样复杂。 自年初开始，国家就陆续发布了鼓励与社会资本合作对接、推进县城城镇化、盘活存量资产等文件，如：2022年3月21日印发《国家发展改革委办公厅关于进一步做好社会资本投融资和对接有关工作的通知》、2022年5月6日印发《中共中央办公厅 国务院办公厅印发关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》、2022年5月25日印发《国务院办公厅关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》，旨在督促地方政府扩大有效投资，稳住经济大盘。8月15日，央行进行了今年以来第二次下调MLF利率，释放出稳货币宽信用的信号。 根据以上政策文件精神，结合中建政研实操案例经验发现，目前城市更新类项目多呈现复杂化、差异化不断增强的趋势，很多项目依靠单一投融资模式难以解决实际问题，融会贯通的运用多种投融资模式是大势所趋，这就要求我们对每种单一模式有足够的了解。 首先，了解下经历高速发展、急剧下滑到稳步发展的PPP模式（即政府和社会资本合作模式），该模式通常由政府方通过公开的方式，选定社会资本方共同出资组建项目公司，由项目公司来进行项目建设、融资及运营，给政府带来增量收入。针对项目运营无收益或者使用者付费不足以覆盖项目建设成本、运营成本及合理回报的部分，政府结合绩效考核结果，通过安排预算的方式给项目公司予以付费或者补助。但为保障政府有能力履行相关支出责任，财金2015年21号文规定每一年度本地区全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任占本地区一般公共预算支出比例应当不超过10%，由于采用PPP模式实施的项目支出责任是安排在政府一般性公共预算内，还款相对更有保障，所以金融机构对PPP模式实施的城市更新项目认可度很高，贷款意愿非常强烈。 城市更新类项目拟采用PPP模式，但入库存在障碍的情况下，还可考虑采用特许经营模式。《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（25号令）明确本办法所称基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。具体操作为：平台公司或者社会资本通过竞争性方式拿到项目特许经营权。由于不是PPP模式，没有财政支付保障，因此金融机构的贷款意愿会降低，项目性质是否优质，项目经营性是否充足与在金融机构贷到相应款项的可能性成正比。项目运作成功后给政府带来增量收入，政府依据签订的特许经营协议给特许经营权人可行性缺口补助或者绩效奖补。 特许经营模式下，如果项目资本金不足，特许经营权人也可与社会资本合作，即“特许经营+联合开发”模式，由平台公司和社会资本共同组建的项目公司，负责项目的融资、建设，但是政府的缺口补助和绩效奖补仍然支付给平台公司，平台公司再将其通过建设回报的方式支付给项目公司。 现阶段“特许经营+联合开发”模式在实操中需要关注以下几个问题：一是若将商业、产业等企业投资项目一并纳入合作范围，违背了25号令中“约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。”的规定；二是部分项目允许特许经营权转授权给其他单位，违背了特许经营权是一项行政权力的事实本质，不能转授权，需要严格履行行政主体收回后公开招标再授予的基本原则；三是项目能否实现自平衡，项目后期需要财政进行付费补贴，重点关注前期是否严格按照先预算后采购的实施原则通过政府采购确定特许经营单位。 此外，与社会资本合作建设的常见模式，还有“投资人+EPC”模式。该模式由平台公司立项，然后直接招标投资人与工程总承包单位。中标投资人与平台公司约定比例出资成立项目公司，进行融资建设。平台公司分期支付工程款，政府获得增量收入再返还给平台公司。该模式优势是操作简单，推进快，只要有足够强大的平台公司即可操作成功。一般要求平台公司的信用评级至少是AA及以上的评级，因为这种模式需要平台公司/投资人/非股东第三方/担保公司进行担保或者进行项目并表。 “投资人+EPC”模式以下问题值得注意：一是要确保双方合作性质为股权合作，否则有被判定为明股实债的风险；二是后期由于项目融资需要将项目法人变更为项目公司，属于招标人变更，严格意义属于重大实质性变更，是否需要重新招标需要严格论证；三是财政资金通过注资/财政拨款缺少上位预算管理规定的支持。 目前部分地方政府公开支持“投资人+EPC”模式，例如贵州省水利厅提出探索推进社会投资人+EPC模式，江苏南通鼓励股权投资+EPC模式等。山东某地滨河生态城200亿项目，浙江某地未来城市200亿项目，广东某地人才岛300亿项目，均是采用这种模式进行实施的。

一 新时代城建领域投融资市场化新变化 新时代下，城建领域投融资市场化在政策监管、项目需求、资金供给、实施主体等方面呈现出多维度新变化。 在政策监管维度，近年来我国城建领域投融资政策从较为粗放的管理水平逐渐向专业化、精细化、严格化的“强监管”方向发展。2014年以前，地方政府大规模利用平台公司向金融机构举借城市建设发展所需资金，该模式在当时的大背景下为稳定宏观经济、推动基建投资增长作出了一定历史贡献，但也产生了地方政府隐性债务等一系列问题。2014年新《预算法》实施以来，地方政府不能再通过平台公司举借债务，一般债和专项债成为政府举借债务的唯一合法方式。2018年以来，我国政府不断加强对政府隐性债务的防范力度，规范地方政府融资行为，在一系列“政策组合拳”的连续作用下，我国对地方政府投融资监管呈现出越来越精细化、越来越严格的趋势，从政策层面最大限度避免合规的投融资模式异化为政府隐性债务。未来城建领域投融资行为，都必须以不产生政府隐性债务为基本原则进行市场化创新。 在项目需求维度，城建领域投融资项目需求从“补短板”升级为“提升城市品质和综合吸引力”。除房地产领域外，“十三五”期间国内欠发达城市在城建领域主要推动道路、污水、供水、垃圾处理等单体项目建设，重点改善人民群众居住条件和生活环境，解决城市基础设施和公共服务设施“从无到有”“从0分到及格”的问题。“十四五”以来，随着众多市政项目的建成投用，道路、污水等基础设施逐渐不再是制约城市发展的最短板，很多城市的建设需求已经迈上了更高的台阶，从“满足基本需求”转而追求“高质量发展”。城建领域投融资项目的需求已经从“补短板”升级为“提升城市品质和综合吸引力”。 在资金供给维度，城建领域投融资项目资金供给的重心从财政资金向市场化社会资本偏移。“十三五”期间，城建领域项目多为非经营性公益项目（如道路、公园项目）或准经营性项目（如垃圾、污水处理项目），城建项目资金供给对财政资金的依赖程度较高。“十四五”以后，随着新冠疫情冲击、土地财政遇冷、城镇化水平增速放缓及国内外经济形势等因素的综合影响，地方政府财政收入下滑明显，除了必须实施的民生保障类项目之外，欠发达地区的地方财政已很难再为大型城建投融资项目提供足够资金支持。在产业转型攻坚、高质量发展的新经济形势下，地方政府必须摆脱城建项目对财政资金的过度依赖，从市场化角度谋划城建领域投融资项目，将改善城市环境与产业升级有机结合，用好的城建环境吸引产业资本投资，再用产业资本反哺城建领域建设，打造一批能够自求平衡的城建投融资项目。 在实施主体维度，地方国有企业逐渐走向城建投融资项目前台。随着政府债务风险管理越来越严格，除财政资金负有直接投资责任的纯公益性项目之外，越来越多城建领域投融资项目的实施主体由政府部门转为本级政府下属的地方国有企业。在我国，商业类国有企业以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标，可按照市场化要求实行商业化运作。地方政府普遍出台政策鼓励加快地方国有企业市场化转型，提升市场化投融资能力，积极承接公共基础设施以及市政公用事业、土地开发等公益性项目建设业务。地方国有企业作为项目实施主体之后，可将项目性质定性为企业投资项目，严格划分政府与企业权利义务边界，政府对地方国有企业负责实施的基建投融资项目不再承担任何兜底支付责任，同时倒逼地方国有企业主动拓展更多项目收益，实现项目自平衡。 二 城建领域投融资市场化新问题 （一）地方国有企业投融资项目运作能力弱 在欠发达地区，城投公司等地方国有平台企业长期与地方政府深度绑定，市场化运作城建投融资项目的能力较弱。在业务经营方面，有些平台公司多以政府指令性代建任务为主，长期依赖政府给与的安置保障房、基础设施、土地整治等政府项目，回款大多来自政府资金，较少涉足市场化实体经营业务，企业普遍存在自身造血能力不强的现象。在人员管理方面，有些平台公司尚未建立市场化薪酬与绩效机制，缺少符合市场化机制“能上能下、能高能低、能进能出”的人力资源管理基础，企业较难吸引到投融资领域复合型专业人才。 （二）资金渠道变窄，资金筹集越来越难 当前，在我国政府强调防范系统性金融风险、遏制增量隐性债务的大背景下，国家相关部委系统性地出台了一系列法规政策，不断对地方投融资行为进行规范，地方政府债务风险已得到有序、有效控制。与此同时，政策的收紧也在客观上导致基层城建项目的资金筹集渠道在一定程度上变窄。 在传统资金来源方面，财政收支压力持续加大，对城建项目的支撑越发捉襟见肘。PPP、专项债等模式对我国基建领域发挥的作用也逐渐式微。 在社会资本投资方面，原本作为基建、城建项目投资主力军的央企、国企，近年来对基建、城建项目投资决策越来越谨慎，央企、国企投资决策机构对城市财政实力、债务情况、项目条件等各个方面都设置了严格的门槛条件。 在金融监管层面，银保监会多次发文要求各类金融机构提高对地方融资平台的贷款审批门槛，并处罚多起违规典型案例。总体上，“不发生系统性金融风险”作为我国对金融市场的监管目标之一，近年来越来越受到监管部门的重视，这在维护金融稳定方面发挥了压舱石的作用，但也在一定程度上增大了基建项目的资金筹集难度。 （三）经营收入挖掘困难，不足以支撑项目投资 城市建设需求从“补短板”升级为“提升城市品质和综合吸引力”以后，城建领域投融资项目呈现出综合化、复杂化、产业化等特点，项目类型以城市更新、片区开发、城市管理、文旅开发等项目为主，这类项目在投入端和产出端都呈现出非常明显的特点。 在投入端，项目建设内容通常比较繁杂，既有大量没有收益的基础设施等公益性项目（如道路、供排水设施等），也有能够获得商业收益的产业项目（如产业园、文旅设施等），导致项目投资规模普遍较大。 在收入端，这类项目的收益来源一般包括两部分，一部分属于“稳定但微薄”，如物业费、商铺租金等，这类收益来源相对比较稳定，但收益水平往往达不到投资回报要求。另一部分属于需要运作主体主动挖掘的收益，如地产开发收益、文旅收益等，这类收益一般市场化程度较高，需要通过专业产业运营实现。对欠发达地区的城建投融资项目而言，受城市经济发展水平、人口规模、产业等级等客观因素限制，主动拓展市场化收益的难度比较大，大型投融资项目的收益往往很难完全覆盖投资运营成本。 三 对城建领域投融资市场化探索的工作建议 （一）增强地方国有企业投融资项目运作实力 鉴于地方国有企业在运作大型投融资项目方面的短板，建议从以下方面进行加强升级： 一是增强地方国有企业的资产规模和投融资实力。地方政府旗下拥有丰富的国有资源，为了有效地利用这些资源，建议通过全面梳理和整合归并等合法方式，将符合条件的优质资产划转至地方国有企业。这样不仅可以提高资源的利用效率，还可以增强地方国有企业的实力，提高其市场竞争力。在整合过程中，财政部门需要发挥积极的作用，根据预算情况持续对地方国有企业进行增资扩股，以支持其发展。这不仅可以增加地方国有企业的资产规模和投融资实力，还可以促进其扩大业务范围和市场份额。 二是全面建立企业内部投融资专业人才团队。在企业的投融资和资本运营领域，专业人才的管理能力至关重要。建议通过市场化方式选聘投融资、资本运营、产业运营方面的专业人才作为企业中高层管理者。在选聘这些专业人才时，企业需要建立科学合理的绩效考核机制，确保这些人才的薪酬水平与投融资项目的工作成效挂钩，提升人才团队推进投融资项目的积极性，为企业投融资和资本运营提供更高效、更稳健的人才支持。 三是引入社会资本和产业运营机构。建议地方国有企业以股权合作等方式引入社会资本和产业运营机构，并与其合资成立项目公司共同运作投融资项目。通过合作，地方国有企业可以充分学习社会资本和产业运营机构的资本运作能力和专业运营能力，将外部专业机构的专业知识和技能消化吸收，转化为自身的专业能力和技术优势。 四是加强与金融机构的合作。金融机构是国有企业融资的重要渠道之一，可以为国有企业提供专业的咨询服务和融资方案设计，帮助企业提高融资能力和降低融资成本。同时，金融机构还具有资金和风险管理等方面的优势。通过与金融机构的合作，国有企业可以实现资金来源的多样化和稳定化，提高企业的融资能力和竞争力。 （二）多方面拓宽投融资项目资金筹措渠道 近些年，面对投资规模大、需要创新投融资模式、拓展收益来源的城建领域投融资项目而言，单一的政策工具已不足以应对不断升级的城市建设资金需求，需要项目实施主体主动打开思路、不等不靠，多方面拓宽投融资项目资金筹措渠道，对此提出以下建议： 一是“分门别类、应要尽要”申请上级补助资金。对于片区开发、城市更新、文化旅游类项目包，建议梳理子项目清单，根据子项目的不同特点分门别类申请资金。除财政配套资金外，能够申请的资金来源包括中央预算内资金、中省补助资金、政策性银行贷款、专项债资金、商业银行贷款等。以城市更新项目为例，既可以申请老旧小区补助资金，也可以将符合专项债政策要求的停车场等项目申请专项债，同时还可以积极申请政策性银行低息贷款。 二是将盘活存量资产作为项目资金重要来源。近年来，盘活存量资产也逐渐成为各地政府和地方国有企业筹集新建项目资金的主要途径之一。我国存量资产数额庞大，占据着巨大的社会要素资源，但许多优质存量资产处于闲置状态，流动性较差。若能充分挖掘地方政府优质存量资产，必将为新建城建项目开拓出一条金额可观的资金筹集渠道。 三是地方政府及财政应适当给与资金或资源支持。即使在经济发达地区，目前能够完全依靠产业收入实现资金平衡的片区开发等城建投融资项目也是凤毛麟角，大型城建投融资项目普遍存在投资大、资金平衡困难的难题。若项目本身确实存在资金平衡困难，建议在科学论证的基础上及时调整项目结构，减少无收益的公益项目投入比例，比如将项目包内道路、公园等纯公益性项目转由政府实施，通过财政资金筹集该部分项目资金。同时，在不产生政府债务风险的基础上，地方政府也可通过搭配其他高收益的优质项目、优质资源等方式间接给与支持。 （三）挖掘项目产业收入，实现资金自求平衡 近两年，经济周期下行压力叠加新冠疫情影响，地方政府财政收支压力不断增加，财政资金在城建领域的角色逐渐发生变化。除法律规定必须由财政资金直接投资的项目之外，财政资金在片区开发、城市更新等大型项目中更多的是发挥“抛砖引玉”作用，更重要的是通过合理设计投融资模式和市场化运作引入社会资本，主动创造项目收益实现资金自平衡。实现项目自平衡的关键，就在于做好项目产业规划，将纯公益性的基础设施项目与文化、旅游、工业等产业结合起来，具体可在以下方面作出尝试： 一是在项目启动之初就制定明确的产业导入和运营计划，明确目标产业、招商引资策略、运营模式。 二是在项目谋划阶段深入了解当地的资源优势和产业基础，确定适合当地的产业方向和发展模式，选择导入适合当地资源禀赋，且市场需求和发展潜力大的产业。 三是在项目实施阶段加强招商引资，积极寻找合适的投资企业和合作伙伴，通过举办招商推介会、参加展会等方式吸引优质企业入驻，推动产业导入和发展。 四是提供税收减免、租金优惠、人才引进等政策倾斜，吸引投资企业入驻。建立良好的营商环境，提高政务服务水平，为投资企业提供便利和支持。 五是加强产业培育和支持，提供人才培训、技术创新、市场拓展等方面的支持和服务，促进产业的快速发展和壮大。

前  言       2023年初，国务院国资委召开中央企业负责人会议和地方国资负责人会议，明确新时代新征程要做好国资国企工作，继2022年国企改革三年行动高质量收官后，谋划实施新一轮国企改革深化提升行动。本文结合目前国有企业投融资的实际需求与困境，就国有企业投融资途径、举措提出一些思考。 政策文件及形势解读 01 政策及规划文件       国有企业改革是中国近年来的重点工作之一，1997年5月发布《中华人民共和国国有企业法》后，国有企业改革逐渐深入，包括一系列相关政策和文件相继出台，为国有企业改革提供了法律保障，指导国有企业开展改革工作。在投融资举措方面，相关的政策文件如下： 1）《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》（国发〔2015〕63号）提出，在关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，通过开展投资融资、产业培育和资本整合等，推动产业集聚和转型升级，优化国有资本布局结构。 2）《关于加强地方国有企业债务风险管控工作的指导意见》（国资发财评规〔2021〕18号）指出，加强对企业隐性债务的管控，严控资产出表、表外融资等行为，指导企业合理使用权益类融资工具，对永续债券、永续保险、永续信托等权益类永续债和并表基金产品余额占净资产的比例进行限制，严格对外担保管理。 从国家“十四五”规划来看，也提出了融资创新的需求。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，深化国有资本投资、运营公司改革，科学合理界定政府及国资监管机构，国有资本投资、运营公司和所持股企业的权利边界。 综上，投融资模式的多元化创新发展是实现国有企业持续经营和长期发展的必然需求。 02 融资方面的主要困难 （1）融资方式单一，资金筹集受限 目前国有企业融资主要通过向金融机构获取资金或者发行股票、债权等方式公开融资，对外部融资依赖甚高，尤其是对银行的依赖程度不断增加，使得企业的资金来源渠道受限，阻碍企业发展。 （2）融资成本大，发展动力不足 由于目前国有企业融资以银行贷款为主，银行申请及放贷过程缓慢使得企业承担了较大的风险，增加了国有企业的融资成本。同时为了拉动项目建设，企业的资金需求量仍在不断扩大，为资金运作带来巨大压力，造成企业发展动力不足。 （3）融资政策支持较少，融资活动难以开展 当前国家通过政策优惠和制度支撑，提升中小企业活力，为其带来了发展机遇，增加了国有企业的市场竞争压力。国家对帮助国有企业构建完善、多元化的融资渠道和体系关注相对较少，使得国有企业经济活动难以有序开展。 03 投融资举措的方向       我国国有企业改革在投融资领域的主要方向包括推进市场化改革和多元化融资，以便更好地满足企业的资金需求，提高竞争力。项目实践作为重要一环，要树立“投融资新理念”，投融资应更加注重市场化和专业化。一方面，要依靠市场化机制调动社会资本投入，优化项目管理和实现规模效益；另一方面，要引入专业机构进行投融资咨询和评估工作，提高投资效率和风险控制水平；此外，还要加速建立国有资金与社会资本混合投资机制，促进资本市场的健康发展。 总的来说，未来的投资建设需要借助市场优势，通过市场化和专业化的创新举措，更好地支撑项目建设。 非传统融资方式的特点及形式 01 优点突出，需控制风险       在国企改革与开拓任务并重的形势下，从企业自身角度出发，通过非传统融资方式（不并入国有企业资产负债表）募集资金，对企业的经营状况、财务状况、现金流产生正向作用，而又不体现在财务报表中。与传统的银行贷款相比，非传统融资方式具有更高的灵活性，有助于缓解当下周转需求高、负债情况不佳企业的困境，主要表现在：       一是使得财报数据亮眼，优化了财务报表，使得市场投资者对公司的认可度大大提升；       二是使得企业在信用评级时突显优势，提升评价机构及金融机构对企业的偿债能力观感，增强表内融资的能力，降低融资成本；       三是扩大经营成果，融资不体现在企业的资产负债表里面，但是经营的成果却体现在损益表中，使得出企业资产收益率等数据更出色。 综上，通过非传统融资使得销售额、经营性现金流得到了正向累加，但是负债率却没有明显增加，企业综合评价大大提升。当然，非传统融资涉及一定风险，因此需要加强监管。 02 融资途径多样化   […]

为进一步深化基础设施投融资体制改革，切实激发民间投资活力，国务院办公厅近日转发国家发展改革委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（以下简称《意见》），对政府和社会资本合作新机制（以下简称“新机制”）提出具体要求。 政府和社会资本合作（PPP）模式在我国实施以来，一定程度上起到了改善公共服务、拉动有效投资的作用，但在实践中也存在一些亟待解决的课题。新机制会带来哪些新变化？记者采访获知，新机制与以往PPP政策的差异主要有三方面：聚焦使用者付费项目，优先选择民营企业参与，全部采取特许经营模式。 聚焦使用者付费项目 能形成稳定的现金流预期，从源头上防范新增地方隐性债务 根据《意见》，PPP项目应聚焦使用者付费项目，明确收费渠道和方式，项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报，不因采用PPP模式额外新增地方财政未来支出责任。 国家发展改革委投资司有关负责人表示，从国际经验看，PPP主要分为基于使用者付费的特许经营、基于公共部门（政府）付费的私人融资计划两种模式。此前，部分以政府付费为主的PPP项目收益不足甚至缺乏收益来源，政府方向社会资本承诺固定回报或保障最低收益进行补足，提前锁定、固化政府未来支出责任。 国家发展改革委投资研究所融资室副主任李泽正表示，新机制强调“聚焦使用者付费项目”，要求项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报，从源头上防范新增地方隐性债务。清华大学投融资政策研究中心助理研究员王盈盈认为，具有使用者付费基础的项目通常符合社会公众实际需求，能形成稳定的现金流预期，聚焦这些项目，有利于挤出可能过度超前建设或者相对滞后的项目。 《意见》提出，政府可在严防新增地方政府隐性债务、符合法律法规和有关政策规定要求的前提下，在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持；政府付费只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本。除此之外，不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式，使用财政资金弥补项目建设和运营成本。 “新机制并不完全排除政府投资支持和政府付费，但严格限制了政府支出条件。”中国国际工程咨询有限公司研究中心副主任徐成彬表示，按照新机制，政府投资支持主要是在项目建设期，可通过政府资本金注入或建设投资补助等形式实现，如果涉及政府资本金注入，应按照《政府投资条例》要求，纳入政府投资项目管理；政府付费是在项目运营期间，“按规定补贴运营”通常采用行业或区域规定的统一运营补贴标准，与项目是否采用PPP模式不直接相关，也不会因为采用PPP模式而新增政府支出责任。 　　 优先选择民营企业参与 坚持初衷、回归本源，将进一步调动民间资本参与项目积极性 业内专家表示，过去实施的PPP项目中，不少中央企业和地方国企作为社会资本角色参与，尽管发挥了积极作用，但对民间投资形成一定程度的挤出效应。《意见》提出，要坚持初衷、回归本源，最大程度鼓励民营企业参与PPP新建（含改扩建）项目。 “新机制明确了优先选择民营企业参与。”国家发展改革委投资司有关负责人表示，《意见》提出要最大程度鼓励民营企业参与PPP新建（含改扩建）项目，并根据不同项目公共属性强弱，将PPP新建（含改扩建）项目分为三类，同时制定了《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）》（以下简称《清单》）。 徐成彬表示，《清单》实行分类管理：一是市场化程度较高、公共属性较弱的项目，如垃圾固废处理和垃圾焚烧发电项目，应由民营企业独资或控股；二是关系国计民生、公共属性较强的项目，如城镇供水、供气、供热项目，民营企业股权占比原则上不低于35%；三是涉及国家安全、公共属性强的项目，如具有发电功能的大中型水利项目，应积极创造条件、支持民营企业参与。“三类项目的投资规模、公益属性、建设难度逐渐递进，民营股权参与比例总体趋减，但第二、三类项目并不排除有能力的民营企业独资或控股。”徐成彬说。 《意见》还明确，对《清单》所列领域以外的PPP项目，也可积极鼓励民营企业参与；外商投资企业参与PPP项目，按照外商投资管理有关要求并参照相关规定执行。国家发展改革委将及时收集、整理各方面对清单实施过程中的意见建议，并结合投资管理新形势新要求，对项目清单进行动态调整。 国家发展改革委投资司有关负责人表示，新机制将特许经营期限延长至40年，投资规模大、回报周期长的项目还可以适当延长，明确通过加强管理、降低成本、提升效率、积极创新等获得的额外收益主要归特许经营者所有，均有助于提升民间资本参与项目积极性。 全部采取特许经营模式 风险可控、监管严密，将保证PPP项目规范发展阳光运行 《意见》提出，PPP应全部采取特许经营模式实施，并在合同中明确约定建设和运营期间的资产权属，清晰界定各方权责利关系。 受访专家认为，特许经营模式风险可控、监管严密、投资回报路径清晰，新机制提出PPP项目应全部采取特许经营模式实施，有利于形成更好的政策和市场环境，防止出现不规范的模式和潜在的风险。 为规范推进建设实施，《意见》从严格审核特许经营方案、公平选择特许经营者、规范签订特许经营协议、严格履行投资管理程序、做好项目建设实施管理等方面提出一系列措施。 “为公平选择特许经营者，新机制明确将项目运营方案、收费单价、特许经营期限等作为选择特许经营者的重要评定标准，并关注项目运营管理经验、专业运营能力、企业综合实力和信用评级状况。”徐成彬说，这些公开竞争条件不再像以往过于强调融资和施工能力，有利于优秀的民营企业脱颖而出。 根据《意见》，2023年2月PPP项目清理核查前未完成招标采购程序的以及后续新实施的PPP项目，均应按照新机制执行。 国家发展改革委投资司有关负责人表示，地方各级政府要规范推进本级政府事权范围内的特许经营项目，依法依规明确特许经营项目实施机构，切实负起主体责任；社会资本方和咨询机构要全面准确理解新机制内涵，客观合理地从专业角度推动具体项目。 关于举办新机制新模式下PPP存量项目 疑难杂症处理实务专题培训班的通知 【课程背景】 2023年11月8日，《国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部<关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见>的通知》（国办函〔2023〕115号，简称《PPP新机制》）正式对外公开，这是我国政府和社会资本合作（PPP）发展史的重要里程碑。《PPP新机制》建立了以鼓励民间投资、发挥市场机制、遏制新增地方政府隐性债务为显著特征的特许经营新模式，重构了特许经营全周期管理的新流程，打通了新建、改扩建项目与存量资产盘活的壁垒，标志着PPP模式自2023年2月清理核查以来的再出发，开启高质量发展的新征程。 政府和社会资本合作（PPP）项目自2023年2月份全面“暂停”；2023年6月26日，审计署向全国人大常委会报告了《国务院关于2022年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》披露的PPP项目审计情况之后，16万亿已运营、已建设、已采购的PPP项目将何去何从？PPP项目有哪些转换路径？政府和社会资本合作（PPP）项目未来发展趋势是什么？PPP项目常见的问题有哪些？阶段性、持续性审计反馈问题将如何按期、合法合规完成整改任务？PPP项目绩效评价如何开展？备受地方政府、社会资本方、金融机构、第三方中介机构、科研院所及PPP从业人员的关注。 为助力存量PPP项目妥善处理各项疑难杂症，依法合规处理PPP存量项目，保障重点基础设施和公共服务领域民生工程的有效供给，防范新增隐性债务风险，确保财政可持续，经济平稳运行，北京中建政研信息咨询中心特举办新机制新模式下PPP存量项目疑难杂症处理实务专题培训班，现将有关事项通知如下： 【课程内容】 （一）《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》全面解读 1.PPP、特许经营和BOT的概念及其相互关系 2.特许经营项目周期管理流程 3.特许经营可行性评估大纲 4.特许经营方案编写注意事项 5.特许经营协议关键条款 （二）PPP与地方政府债务管理 1.当前PPP发展现状 2.如何准确理解财预〔2017〕50号文、财办金〔2017〕92号、财金〔2018〕54号、财金〔2019〕10号、财金〔2022〕119号文对PPP提出来的规范要求 3.地方政府债务管理要求 4.PPP与政府债务管理关联关系 5.PPP发展趋势 （三）PPP项目实操常见疑难杂症与解决策略 1.已完成一案两书、未采购，项目推进？ 2.已采购、未开工，如何应对？ 3.在建工程（项目超概、融资不到位、工程变更、建设成本的认定、股权转让及退出等） 如何确保不烂尾、不停摆？ 4.已运营项目（价格调整方式、股权转让及退出、项目公司管理、履约付费、绩效评价等）如何确保正常有效运营，发挥PPP项目资产的利用价值 （四）PPP项目转化路径 1.专项债券 2.一般债券 3.特许经营模式 4.投资人+EPC模式 […]

2016年7月，国务院颁发了《中共中央 国务院关于深化投融资体制改革的意见》（中发〔2016〕18号）。这是我国历史上第一份由党中央国务院印发实施的投融资体制改革文件，明确了投融资体制改革的顶层设计，深化了投融资体制改革，充分发挥投资对稳增长、调结构、惠民生的关键作用制定。 工程咨询是为投融资咨询的服务客体，也是为项目建设赋能的实施主体。工程咨询是遵循独立、公正、科学的原则，综合运用多学科知识、工程实践经验、现代科学和管理方法，在经济社会发展、境内外投资建设项目决策与实施活动中，为投资者和政府部门提供阶段性或全过程咨询和管理的智力服务。2017年9月，根据《意见》，国家发改委制定了《工程咨询行业管理办法》（国家发改委2017年9号令）。 投资是拉动经济增长的重要引擎，投资的有效性和合理性，关乎建设项目的科学性和可行性，是促进地方经济建设发展的重要手段，亦是工程咨询促进科学决策、规范实施的关键载体。三十余年来，工程咨询在项目投资建设方面做出了重要贡献。 项目融资是依托多层次资本市场体系，包括银行项目贷款、资产证券化、企业债券、公司债券、项目收益债和政府专项债等等，通过选择合理的项目融资渠道，优化金融资源配置，更好地服务在投资兴业上。科学有效的融资决策，是关乎到项目融资的合规合法性，是关乎到项目融资的风险防范性，更是关乎到项目投资建设的科学性和可行性。 工程咨询对投融资咨询的服务，是深化投融资机制的创新，是对重点项目提供投融资决策的有效支持，更是在宏观和微观审慎管理框架下，对项目投融资风险的合理规避。长春市工程咨询公司成立三十年来，已与银行、证券等金融机构，各市区的平台公司及各地方政府深入而有效的完成了相关项目的投融资咨询服务，在新常态的背景下，更要积极发挥地方政府、企业、金融机构之间的多层次投融资合作的桥梁纽带作用，更好的为项目建设赋能。

经典案例：贵州安顺市普定县水务一体化PPP项目 (一)项目基本情况 1. 项目建设背景 随着普定县社会经济和城镇建设发展迅速，截止2015年年底，城区范围不断扩大，用水量急剧增加，预计到2020年城区最高日需水量为4.12万m3/d，缺水量将达2.98万m3/d。因此，建设新的供水工程，扩大普定县城市供水量，完善城市供水设施，确保基地用水需求，已成为当务之急。同时，城区污水量也不断增加，现状污水厂进水量已基本达到设计规模，甚至出现超过设计处理能力无法处理而直接排放的情况。因此，建设普定县城污水处理二期工程， 保护当地及下游人民群众的生存环境，同样迫在眉睫。另外，多年的城镇建设，普定县也积累了一定体量的存量债务，如何更好更快地化解存量债务，成为亟待解决的现实问题。 在此大背景下，普定县人民政府决定实施普定县水务一体化项目，统筹解决上述问题。2016年6月，普定县水务局作为项目实施机构，委托大岳咨询作为专业顾问，提供PPP全过程咨询服务。 2. 项目建设和投资规模 本项目包括供水项目和污水项目。 (1)供水项目，包括存量资产、在建工程和拟新建项目三部分。 存量资产：包括已建成自来水厂3座、王家湾纯净水厂1座、配水管网146km。 在建工程：普定县城供水扩建工程，建设规模为3万m3/d的供水厂，项目主体工程及附属设施建设已基本完成，正在开展竣工验收工作。 拟新建项目：普定县南部片区供水工程，即扩建规模为3.0万m3/d的给水处理厂1座，同时，对黑山水厂原取水泵房移位改建，并配套建设相应的输水工程。 (2)污水项目，包括存量资产和在建项目两部分。 存量资产方面，主要涉及已建污水处理厂一座，配套管网45km。在建项目为普定县城污水处理二期工程，本次工程新增0.9万m3/d处理能力。 综上，本项目共涉及存量资产合计8837万元，在建工程投资11230万元，拟新建项目投资27035万元，合计4.7亿。 (二)客户需要解决的问题 1. 结合梳理存量资产，希望通过PPP模式中盘活存量资产，通过转让存量资产经营权获得转让价款，用于化解存量债务。 2. 根据供水项目投资大的特点，创新回报机制，促进供水项目的顺利实施。 3. 将污水处理和排水管网项目整合打捆，通过厂网一体化，提高厂网一体化建设和运营管理效率。 (三)大岳提供的服务内容和解决方案 1. 大岳咨询提供了PPP全过程咨询服务。 (1)实地调研，配合梳理存量项目资产情况； (2)编制PPP项目实施方案、物有所值评价报告和财政承受能力论证报告，编制上报请示文件和批复文件； (3)草拟、PPP项目合同、股东协议和经营权转让协议； (4)参加采购结果确认谈判工作组，与候选社会资本就PPP项目合同和股东协议等进行谈判； (5)配合指导成立项目公司； (6)根据项目入库要求，准备入库资料，上传资料至财政部PPP项目综合信息平台，协助申报省级和国家级PPP示范项目。 2. 在提供咨询服务的过程中，大岳咨询团队提出了诸多创新的解决方案。 (1)推动存量项目资产评估工作严谨准确开展。大岳派出专业的咨询团队，驻扎项目现场； 协助实施机构选择了国内专业的资产评估单位，全程参与了存量资产的梳理及评估工作，并提出了合理化建议。 (2)创新供水项目回报机制。鉴于当时国内采用PPP模式运作的供水项目屈指可数，根据本次供水项目投资规模大、近期供水需求量有限、单纯依靠自来水费收入难以平衡的特点，创新性地采用了水价差额补贴与超额返还机制。该机制的核心要点是：根据财务测算结果设置了结算单价，明确约定如果合作期内实际平均水价低于结算单价，则政府按照基本售水量对差额部分予以补贴；如果实际平均水价高于结算单价，项目公司应按基本售水量将差额部分的75%返还给政府。 (3)科学设计绩效考核方案。结合供水项目、污水项目各自的特点，大岳咨询团队通过实地调研、同类比较、整理分析等方式方法，对供水项目、污水项目分别设计了科学的绩效考核方案，突出结果导向，对于污水处理水质不达标的即按照合同约定扣罚处理服务费。在项目实施方案及PPP项目合同中，明确项目按绩效考核结果进行付费的付费机制，从而促使项目公司提高运营管理效率，实现项目的可持续发展。 (四)项目结果及客户评价 项目主要成果文件包括：《项目实施方案》、《项目物有所值评价报告》、《项目财政承受能力论证报告》、《项目资格预审文件》、《项目招标文件》、《项目PPP项目合同》、《项目经营权转让协议》、《项目股东协议》等。 本项目采用PPP模式中的“转让-运营-移交”模式，为普定县政府盘活存量资产8837.67万元，有效地化解了存量债务。项目的顺利实施，有助于普定县供水项目、污水处理厂与排水管网实现全县一盘棋统筹考虑，提高建设和运营管理效率，提高供水服务质量、促进提高污水收集率和改善生态水环境，更好服务于普定县地方经济社会发展。 尽管本项目组成复杂，财务测算难度大，大岳项目团队通过创新项目运作方式和回报机制，保证了项目的顺利实施。大岳在项目实施初期即配合政府与工商银行、农业银行、中国银行、建设银行、国开行、农发行、邮储银行、兴业银行等金融机构进行了有效的沟通，在项目实施过程中更是不断征询各金融机构的专业意见，从而确保本项目能够及时融资到位，使得本项目成为贵州省第一个成功落地的水务一体化PPP项目。项目2016年被评为财政部第三批次PPP示范项目、2017年被评为贵州省PPP样板工程典型案例。大岳的专业服务得到了安顺市和普定县政府各部门的一致好评。 更多案例 案例 1 天津西青区大寺污水处理厂TOT项目咨询服务 2020年10月至2021年5月，大岳咨询受天津市西青区水务局委托，为西青区大寺污水处理厂TOT项目提供咨询服务，整体负责项目经营权价值评估和PPP全流程咨询服务。具体包括：出具经营权评估报告、进行产权交易模式设计、编制PPP“两评一案”和财务模型、协助进行项目评审、编制PPP采购文件、协助进行资格预审和公开招标、协助进行确认谈判和合同签约。目前，经营权转让价款已全部到位。   案例 2 内蒙古巴彦淖尔市污水处理再生水回用及供水一体化PPP项目 2016年11月至2018年3月，大岳咨询受巴彦淖尔市河套水务集团有限公司委托，为本项目提供全过程咨询服务。服务内容包括：编制“两评一案”、搭建财务模型、编制特许经营协议及股东协议等项目合同文件，协助与社会资本进行商务谈判等。本项目以TOT股权转让的方式运作，通过引进社会资本控股运营，在带动全市供排水服务水平升级的同时，政府方至少可融回资金7.47亿元，偿还河套水务项目建设债务，以及调剂财政使用。大岳咨询凭借丰富的理论和实践经验，科学设计项目运作模式和交易结构，明确项目边界条件，使项目具备充分竞争条件，从而有效吸引潜在社会投资人。   案例 3 安徽铜陵市城市排水一体化PPP项目 2014年12月至2016年3月，大岳咨询受铜陵市水务局委托，担任铜陵市城市排水一体化PPP项目牵头顾问，承担商务和财务顾问相关工作，协助业主进行前期准备、实施方案编制与报批、招标文件编制以及商务谈判等工作。本项目是市政污水处理行业的存量TOT项目，铜陵市为鼓励和引导社会资本参与铜陵市基础设施建设，提升城市综合承载能力，采用国家鼓励和推广的“厂网一体化模式”运作。项目于2016年3月签署了项目协议，政府通过资产转让获得了7.88亿的资产转让款。同时，通过市场竞争，使污水处理服务费降至0.39元/吨，远远低于政府原自行运营成本。   案例 4 海南屯昌县城乡供水一体化PPP项目 2019年5月至2019年12月，大岳咨询受屯昌县财政局委托，作为化债咨询顾问，完成项目调研及前期资料收集、协助县财政局完成与项目公司的合同变更谈判、相关文件的编写工作；协助县财政局与项目公司完成《补充协议》的签约；协助完成项目汇报、新编文件并上传至PPP项目库等相关工作。大岳咨询项目团队细致谨慎的工作态度、专业严谨的成果文件和面对突发情况的应对能力，受到屯昌县领导及各委办局的一致认可和好评。 […]