2023年12月18日 – Page 16 – 道伽会计事务所

近日，大岳咨询中标沧州市南皮县城中村改造全过程投融资咨询服务项目，将为南皮县住房和城乡建设局提供本项目从前期投资决策到后期长期跟踪服务阶段的全过程咨询服务。南皮县，隶属河北省沧州市，国务院批准的对外开放县，地处河北省东南部，距沧州35千米，总面积800平方千米。近年来，南皮县培育形成了三大工业体系。“1”个支柱产业:五金机电产业。五金产业作为南皮的核心支柱产业，与浙江永康齐名，享有“南永康、北南皮”的美誉。“2”个辅助产业：纺织服装和玻璃制品产业。随着经济产业不断发展，居民人居环境改善的诉求逐渐凸显：基础设施不完善、居住环境差、管理存在漏洞等问题，促使城中村居民对于改善人居环境有着迫切的需求及期盼。 2021年沧州市强力推进城市更新，旨在不断改善老旧城区居住环境和配套水平，激发老城区原有业态升级转型，释放巨大产业空间，为城市发展注入活力。南皮县县委、县政府紧跟沧州市城市更新的步伐，为进一步改善与解决本县城中村居民人居环境问题启动南皮县城中村改造工作。项目坚持政策引导、市场运作、连片开发、依法保护被拆迁群众合法利益不受损害等原则，采取政企合作模式，以城中村改造片区开发的思路实施。通过充分挖掘项目商业价值、建立主要依靠市场的投资回报机制，打造一体化的城乡功能区和经济体，以保障项目资金平衡、金融支持、风险可控和可持续高质量发展。力求通过对城中村改造提升，将南皮建设成环境秀美、功能完善、适宜人居的县城。本项目将由大岳咨询董事总经理、国家财政部和发改委双库PPP专家常庆海担任项目总监，大岳咨询区域负责人李浩担任项目经理。本项目由大岳牵头测绘、规划、设计等团队共同实施，咨询服务内容包含：前期投资决策阶段和资金平衡测算，中期投融资模式设计和实施方案编制，后期协助政府完成社会资本采购，以及对项目执行阶段绩效付费和长期跟踪提供全流程咨询服务。大岳团队在咨询工作中将秉承“合作、包容、专业、负责”的职业精神，充分发挥公司内外部专家的力量，结合沧州市本地类似项目经验，为当地政府提供优质的咨询服务，协助推动项目成功实施。

从政府投融资视角浅析中央经济工作会议

12月11-12日，举世瞩目的中央经济工作会议在北京举行。会议全面总结2023年经济工作，深刻分析当前经济形势，系统部署2024年经济工作。本文围绕政府投融资有关角度，对会议进行解读。 01 对当前经济面临问题的思考时移世易，不同时期我国所面临的经济社会问题是迥然不同的。2022年的中央经济工作会议，重点强调了需求收缩、供给冲击、预期转弱等三重压力。2023年中央经济工作会议指出，目前存在有效需求不足、部分行业产能过剩、社会预期偏弱、风险隐患仍然较多，国内大循环存在堵点等问题。对比来看，2022年会议只是提出演化的趋势，2023年则形成定性的判断。譬如从需求收缩到有效需求不足，预期转弱到社会预期偏弱。这一方面说明中央对于当前经济问题有着深刻的洞察和真实的判断；另一方面，反映出我国经济社会相关问题已经暴露，经济形势已经逐渐明朗，未来的发展趋于筑底反弹，长期向好。 02 以终为始恢复社会预期和信心会议强调，要增强信心和底气。号召全党坚定信心、开拓奋进，努力实现经济社会发展各项目标任务。在去年的中央经济工作会议上，习近平总书记指出：“什么时候没有困难？一个一个过，年年过、年年好，中华民族5000多年都是这样。爬坡过坎，关键是提振信心。” 唱响中国经济光明论，信心比黄金还重要。如何恢复社会预期与信心？本次经济工作会议将当前面临的困难和挑战，置于民族复兴伟业的大背景下思考。会议指出，以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业；为以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业作出新的更大贡献；把中国式现代化宏伟蓝图一步步变成美好现实。着眼长远，立足当下，从民族复兴伟业来审视当下的挑战，对恢复社会各界的信心非常重要。 03 高质量发展是新时代的硬道理会议要求，明年要坚持稳中求进、以进促稳、先立后破。党的十八大以来，历年中央经济工作会议都强调“稳中求进”的工作总基调，今年依然延续。不过在“稳中求进”之后，又提出“以进促稳、先立后破”的表述，释放出明年经济工作更加积极主动的信号。二十大报告指出，发展是党执政兴国的第一要务。本次会议强调，高质量发展是新时代的硬道理。那么，如何实现高质量发展？核心在于，以科技创新引领现代化产业体系建设。目前，我国正处于发展引擎换挡期，正从以房地产和基础设施为主的新型城镇化，向以科技创新和实体经济为主的工业现代化逐步转向。城镇化飞速发展的增量红利时代已然远去，以科技创新为引领发展实体经济，是中国式现代化制造强国、实业兴国的必然要求，也是区域高质量发展的核心要义。对投融资平台公司而言，顺应经济发展大势，从基建融资到产业投资的转变，将成为平台转型的关键。 04 政府基础设施建设投资持续发力在政府基础设施建设投资领域，会议强调，扩大有效益的投资，发挥好政府投资的带动放大效应。不难看出，中央对于投资的经济拉动作用依然高度重视，明年将重点从以下几个方面开展工作： 1.充分利用专项债。会议强调，合理扩大地方政府专项债券用作资本金范围。专项债券资金的投向领域已经较为广泛，合理扩大专项债券用作项目资本金范围，可以降低地方政府资本金的配套支出压力，预计明年新增专项债券额度会达到4万亿元，确保政府投资力度不减，带动扩大社会投资，推动经济运行整体好转。 2.投融资模式创新。会议指出，完善投融资机制，实施政府和社会资本合作新机制，支持社会资本参与新型基础设施等领域建设。这是中央经济工作会议首次提出政府和社会资本合作，同时强调完善投融资机制，说明中央对于基建领域的投融资机制完善和模式创新高度重视，新机制未来可期。 3.聚焦“三大工程”。会议强调，加快推进保障性住房建设、“平急两用”公共基础设施建设、城中村改造等“三大工程”。“三大工程”属于首次提出，但中央相关政策是一以贯之的。今年4月，中央政治局会议指出，要在超大特大城市积极稳步推进城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设，规划建设保障性住房。7月，中央政治局会议强调，要加大保障性住房建设和供给，积极推动城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设，盘活改造各类闲置房产。由此可见，“三大工程”是中央在城市建设领域做出的重大决策部署，明年相关基建项目会有较好的政策支持。 05 国资国企改革和地方债务风险在国资国企改革方面，会议要求，深入实施国有企业改革深化提升行动，增强核心功能、提高核心竞争力。明年是国企改革新一轮三年行动的第二年，也是从方案制定到落地实施关键的一年，各地国资和投融资平台公司要结合自身实际，通过转型发展实现国企改革深化提升。在地方政府债务风险方面，会议要求，统筹好地方债务风险化解和稳定发展，经济大省要真正挑起大梁，为稳定全国经济作出更大贡献。今年，从“一揽子化债方案”的制定到实施，地方政府债务风险化解工作已经逐步展开，明年将会持续深化，同时也需要统筹风险化解和稳定发展，表明化解债务风险不能影响地区经济发展，须坚持量力化债的原则。总的来看，本次会议多次强调中国式现代化，并且要求“把推进中国式现代化作为最大的政治”。展望未来，各地政府和投融资平台公司，要将地区经济发展和平台转型置于中国式现代化的背景下思考，打造中国式现代化的地区或行业高质量实践。

开拓政府投融资项目策划新思路—自然资源资产组合供应政策

2023年11月7日，九江经开区通过九江市全民所有自然资源资产交易系统成功出让一宗“土地+水”“自然资源资产组合包”，出让价共计30040万元，竞得人为九江瑞农城乡发展有限公司。该案例响应了自然资源部探索各门类自然资源资产组合供应的政策要求，深入研究该案例，为全国平台公司在政府投融资项目策划包装上开拓出一个新思路。 01 自然资源资产组合供应政策的规定中至远服务 1、2023年6月13日，自然资源部印发的《自然资源部关于进一步做好用地用海要素保障的通知》（自然资发〔2023〕89号）规定，探索各门类自然资源资产组合供应。在特定国土空间范围内，涉及同一使用权人需整体使用多门类全民所有自然资源资产的，可实行组合供应。将各门类自然资源资产的使用条件、开发要求、底价、溢价比例等纳入供应方案，利用自然资源资产交易平台等，一并对社会公告、签订资产配置合同，相关部门按职责进行监管。进一步完善海砂采矿权和海域使用权“两权合一”招标拍卖挂牌出让制度，鼓励探索采矿权和建设用地使用权组合供应方式。 2、2023年9月5日，自然资源部《关于开展低效用地再开发试点工作的通知》（自然资发〔2023〕171号）规定，探索资源资产组合供应。在特定国土空间范围内，同一使用权人需使用多个门类自然资源资产的，探索实行组合包供应，将各个门类自然资源的使用条件、开发要求、标的价值、溢价比例等纳入供应方案，通过统一的自然资源资产交易平台，一并对社会公告、签订配置合同，按职责进行监管。鼓励轨道交通、公共设施等地上地下空间综合开发节地模式，需要整体规划建设的，实行一次性组合供应，分用途、分层设立国有建设用地使用权。 02 自然资源资产组合供应政策的要求中至远服务根据以上政策文件规定，自然资源资产组合供应的要求如下： 1、需在特定的国土空间范围内。也就是说组合供应的资源资产需在同一个物理空间范围，例如一片海域空间内有海域使用权，但是海底同时也有海砂采矿权，二者在整体的物理空间上完全重合。 2、使用权人需为同一主体。也就是说同一主体的使用权人可同时取得不同自然资源资产的权利，因此使用权人所涉猎的生产经营业务范围将更广泛，主营业务更多元。 3、多个门类自然资源资产探索实行组合包供应。我国自然资源资产是分属于各不同的职能部门分别管理的，例如海砂开采需要同时取得海砂采矿权和海域使用权两种自然资源的权利，在职能机构改革前分属国土、海洋两个机构职责范围内的事项，按照相关规定分别组织“招拍挂”出让，程序繁琐复杂效率低下甚至有冲突，因此适合探索实行组合包供应。 4、通过统一的自然资源资产交易平台，一并对社会公告供应。也就是说必须通过公开方式取得。 5、各职能部门按相应职责进行监管。将自然资源资产的所有权、使用权、监督权等区分开来，分别行使权利，避免政府既当运动员又当裁判员。 03 案例分析中至远服务本文开篇时提及到案例是笔者目前能公开查询到的少有案例，以下分析仅依据通过公开查询到的零星资料进行分析，可能与实际情况不符。 1、案例基本情况九江经开区于2023年11月7日通过九江市全民所有自然资源资产交易系统成功出让一宗“土地+水”“自然资源资产组合包”，出让价共计30040万元，竞得人为九江瑞农城乡发展有限公司。此次成功交易的一宗“土地+水”“自然资源资产组合包”，结合了九江经开区区域产业特点和发展趋势，将一二三产业有效融合，形成高质量“资产包”，涵盖农业用地、公园绿地；河流，涉及一定年限的养殖种植权、休闲旅游开发权、工业旅游线路经营权，共计两类自然资源的三项权能，标志着九江市自然资源资产组合供应迈出了坚实的第一步。 2、实施主体情况根据以上查询信息分析，九江瑞农城乡发展有限公司是2023年10月27日新成立的公司，所属行业为水利、环境和公共设施管理业中的公共设施管理业，营业范围包括餐饮住宿服务、水产养殖、土地整治服务、园林绿化施工、商业综合体管理服务，游览景区管理，名胜风景区管理、树木种植经营，体验式拓展活动及策划，农作物栽培服务，谷物种植，蔬菜种植等。九江瑞农城乡发展有限公司是九江金瑞建设投资有限公司的全资子公司，而九江金瑞建设投资有限公司是九江经济技术开发区（出口加工区）管委会财政局（国有资产管理局）的国有独资公司。 3、自然资源资产组合情况分析该案例自然资源资产组合包是以土地和水权进行组合打包。（1）农业用地、公园绿地。依据目前信息，未知该农业用地是国有农用地还是集体农用地，但是相关法律对农用地取得方式有具体规定。《民法典》第330条第2款规定:“农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地,依法实行土地承包经营制度。” 《土地管理法》第13条规定:“农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地,以及其他依法用于农业的土地,采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式承包,不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等,可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包,从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。” 因此，农用地取得方式是通过承包经营和招标、拍卖、公开协商等方式。公园绿地一般属于公益性项目用地，属于《划拨用地目录》中的土地，但是国家也鼓励符合《划拨用地目录》的土地通过有偿方式取得。（2）水权本案例提及的水权应当不是取水权等水利相关的用水权益，而是养殖权等。以上土地、水等要素是载体，要素载体中包含的养殖种植权、休闲旅游开发权、工业旅游线路经营权是能真正产生经济利益的权益。 4、两山转化路径的探索本案例采用自然资源资产组合供应方式，是实现“两山”转化路径的积极探索。由当地平台公司通过公开方式取得自然资源资产权利，由虚向实，拓展业务经营范围，转向实体化经营、走向产业化发展之路。地方政府也通过自然资源资产公开转让取得财政收入，推动了自然资源变资产、资产变资本、资本变资金。 04 自然资源资产组合供应实现的保障中至远服务九江经开区出让“土地+水”自然资源资产组合包为什么能实现，主要有以下方面的保障作为基础。 1、国家顶层制度夯实基础 2015年，中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》提出，分清全民所有中央政府直接行使所有权、全民所有地方政府行使所有权的资源清单和空间范围。 2019年，中办国办印发的《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》进一步要求，探索开展全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点，明确委托代理行使所有权的资源清单、管理制度和收益分配机制。 2022年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》明确，针对全民所有的土地、矿产、海洋、森林、草原、湿地、水、国家公园等8类自然资源资产（含自然生态空间）开展所有权委托代理试点。明确了所有权行使模式，完善委托代理配套制度，探索建立履行所有者职责的考核机制，建立代理人向委托人报告受托资产管理及职责履行情况的工作机制等。 2、地方政策促进落地实施 2017年以来，福建省南平市就率先开展了健全国家自然资源资产管理体制试点。试点任务包括剥离职责，设置机构，探索不同层级政府代理行使全民所有自然资源资产所有权实现形式，创新自然资源全面所有权实现形式。编制自然资源资产套表，建立国有自然资源实物账本；建立自然资源价值账本，构建自然资源价值核算体系。各地政府亦根据自身情况，完善全民所有自然资源资产管理体制。本文提及案例中的九江市亦出台《九江市全民所有自然资源资产交易管理办法》《九江市全民所有自然资源资产网上交易规则》等规范性文件,探索建立全民所有自然资源网上交易系统,为全民所有自然资源资产出让提供平台和制度保障,规范了交易流程,维护了交易秩序。从具体工作流程上来看，一是开展自然资源确权登记工作。全面开展自然资源统一确权登记，清晰界定全部国土空间各类自然资源资产的所有权主体，明确资源权属和权益关系，为自然资源资产交易提供合法性支撑和保障。二是开展自然资源资产整体评估。建立科学的自然资源价格评估体系，并通过技术单位进行整体评估，确定自然资源资产价值，为自然资源资产交易提供科学依据。三是探索自然资源资产“两权分离”。将自然资源资产所有权和使用权分离，将使用权进行交易出让，从而实现所有权主体行使权利并落实权益，使用权竞得人则获得可产生收益的自然资源资产。 3、金融机构融资支持目前金融机构对国有自然资源特许经营权转让项目（土地除外）的贷款是支持的。例如，2023年1月，农发行伊春市分行为铁力市宏大农业综合开发有限责任公司放贷款4.2亿元，为铁力市辖区内5个林场的林地和林辅用地提供30年特许经营权。在取得自然资源资产权益后，还可以采用抵押、预期收益质押等方式为特许经营项目提供融资支持。 05 开拓思路利用政策包装项目中至远服务 […]

城市更新项目投融资模式解析

一、城市更新概述（一）发展背景早在2013年，中央城镇化工作会议就明确提出要提高城镇建设用地利用效率，城市建设要以盘活存量为主，不能再无节制扩大建设用地。2015年，中央城市工作会议再次指出，要坚持集约发展，要求框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量。可以看出，城市发展已经强化存量优化，这为城市更新的广泛开展奠定了基础。 2021年3月，《政府工作报告》和《十四五规划纲要》相继发布，共同提出要“实施城市更新行动”。“城市更新”首次写入我国政府工作报告和五年规划。“十四五”时期以及未来一段时间，城市更新的重要性提升至前所未有的高度。（二）城市更新定义目前，国家层面尚没有城市更新的明确定义。根据各地出台的城市更新办法及相关规定，综合来看，城市更新是指将城市中不适应现代化城市发展和居民生活需求的地区作必要的、有计划的修缮、改建活动。（三）城市更新范围、实施方式和内容城市更新范围一般为城市建成区内旧小区、旧商业区、城中村等，广州市在此基础上还包括棚户区，而深圳市明确表示城市更新与棚户区改造是相互独立的政策体系；上海市城市更新范围相对较窄，不包含政府已经认定的旧区改造、工业用地转型、城中村改造等地区。城市更新的实施方式一般包括综合整治、有机更新和拆除重建，三种方式的更新强度和更新内容各有不同。（四）城市更新流程城市更新流程主要分为申报立项、方案编制、方案批复和项目实施四个环节。在申报立项环节，主要为城市更新单元规划计划申报，批复后纳入年度更新计划。城市更新单元也是城市更新实施的基本单位，一个城市更新单元可以包括一个或者多个城市更新项目。在方案编制环节，主要由申报主体委托具有资质的机构编制城市更新项目实施方案。在方案批复环节，由城市更新主管部门批复实施方案并进行公示。在项目实施环节，由申报主体进行拆迁后，土地公开出让或协议出让给实施主体，进行最终的项目建设和验收，目前大部分市场化项目申报主体即为实施主体。项目实施环节是城市更新核心环节，涉及到的拆迁、安置、土地出让都需要大量资金支持，且由于拆迁时间存在较大的不确定性，所以对于实施主体投融资要求较高。二、城市更新投融资模式城市更新项目根据“更新程度”的不同，其投融资模式和资金来源也不同。一般而言，综合整治类项目，公益性较强，资金需求较低，主要由政府主导进行实施，其投融资模式包括政府直接投资、政府专项债投资、政府授权国有企业等，资金来源主要为财政拨款、政府专项债等。拆除重建和有机更新类项目，经营及收益性较明显，资金需求较高，一般根据其经营特性采取政府与社会资本联合或纯市场化运作。对于经营性较强、规划明确、收益回报机制清晰的项目，宜采用市场化模式引入社会资本主导实施。对于公益性要求高、收益回报机制还需要政府补贴、规划调整较复杂的项目，适宜采用政府与社会资本合作的模式，包括PPP、投资人+EPC、地方政府+国企/房企+村集体等方式。（一）政府投资 1.财政拨款以政府部门为实施主体，利用财政资金直接进行投资建设。其建设资金的主要来源是政府财政直接出资。这种模式适用对象为资金需求不大的综合整治项目，公益性较强的民生项目，收益不明确的土地前期开发项目。优势是项目启动速度快，政府容易进行整体把控；劣势是财政资金总量有限，更新强度一般不高。 2018年10月，为解决香林寺沟、黑臭河周边棚户区集中连片配套设施不全及交通拥堵等问题，改善环境面貌，南京市玄武区正式启动香林寺沟片区环境综合整治工程。项目包含河道景观工程、游园绿地工程、建筑立面出新、街巷整治工程等。项目由玄武区建设房产和交通局负责实施，涉及征收非营业用房1300平方米、营业用房2300平方米。新增绿道200米，新建绿化景观，道路硬质铺装改造2.5千米。项目总投资4.1亿元，全部来源于财政资金。截至2021年2月，项目拆迁和立面整治已基本完成。 2.城市更新专项债以政府为实施主体，通过城市更新专项债或财政资金+专项债形式进行投资。城市更新专项债券主要收入来源包括商业租赁、停车位出租、物管等经营性收入以及土地出让收入等。该种模式适用对象为项目具有一定盈利有能力，能够覆盖专项债本息、实现资金自平衡。优势是专款专用，资金成本低，运作规范；劣势是专项债总量较少，投资强度受限，经营提升效率不高。 2020年9月，青岛市政府发行第二十六期政府专项债券，其中涉及济南路片区历史文化街区城市更新项目。该项目概算总投资11.6091亿元，政府专项债券融资8.50亿元，占总投资的73.32%。项目收入主要为客房出租收入、商业出租收入等，债券存续期内项目总收益17.4554亿元，项目可偿债收益对债务融资本息覆盖倍数为1.31倍。当期发行专项债利率为3.82%，期限为15年。 3.地方政府授权国企以地方国企为实施主体，通过承接债券资金与配套融资、发行债券、政策性银行贷款、专项贷款等方式筹集资金。项目收入来源于项目收益、专项资金补贴等方面。该种模式适用对象为需政府进行整体规划把控，有一定经营收入，投资回报期限较长，需要一定补贴的项目。优势是可有效利用国企资源及融资优势，多元整合城市更新各种收益，能承受较长期限的投资回报；劣势是收益平衡期限较长、较难，在目前国家投融资体制政策下融资面临挑战。 2020年6月，石榴新村作为南京市推行城市更新的首个试点项目正式启动。石榴新村位于新街口附近，小区多为3层小楼，年久失修，居住拥挤，设施落后，存在较大安全及消防隐患。南京市秦淮区政府明确由南京越城建设集团为项目实施主体。项目收益来源包括居民承担的改造投入，项目增加部分面积销售及开发收益，按规定可使用的住宅专项维修资金，相关部门争取到的国家及省老旧小区改造、棚改等专项资金，市、区财政安排的城市更新改造资金等。该项目由南京越城建设集团自筹资本金，并通过银行贷款进行融资。2021年1月本项目成功获得建设银行首批项目前期贷3828万元。（二）政府联合社会资本 1.PPP模式 PPP模式下，政府通过公开引入社会资本方，由政府出资方代表和社会资本方成立项目公司，以项目公司作为项目投融资、建设及运营管理实施主体。项目投入资金有赖于股东资本金及外部市场化融资。该种模式适用对象为边界较为清晰，经营需求明确，回报机制较为成熟的项目。优势是市场化运作，引入社会资本提高更新效率及经营价值，风险收益合理分摊，减轻政府财政压力；劣势是受10%红线影响，运作周期较长，符合PPP回报机制的项目偏少。 2020年9月，重庆市住建委正式启动九龙坡区城市有机更新老旧小区改造项目。项目涉及九龙坡区六个老旧小区改造，改造小区总建筑面积约102万平方米，改造栋数366栋，主要改造内容包括基础设施改造、完善工程建设和提升工程建设，项目总投资估算37180万元。项目通过公开招标选择社会资本（北京愿景华城复兴建设公司、核工业金华建设集团、九源国际建筑公司），由渝隆集团与中选的社会资本共同出资组建SPV项目公司。本项目采用“ROT”运作方式，项目合作期限为11年。项目回报机制为可行性缺口补助。 2.地方政府+房地产企业+产权所有者模式由地方政府负责公共配套设施投入，房地产企业负责项目改造与运营，产权所有者协调配合分享收益。通过三方合作，既能够有效加快项目进度，也能提升项目运营收益。该种模式适用对象为盈利能力较好，公共属性及配套要求较强，项目产权较为复杂的项目。优势是整合各方资源优势，较快解决更新区域产权问题，推进项目有效运营；劣势是涉及主体多，协调难度高，往往受村集体影响较大。深圳市福田区水围村综合整治项目规划面积约8000㎡，共35栋统建农民楼。项目2016年启动，2018年完成，为福田区政府提供了504套人才公寓。项目公共配套部分，由区政府投资，对管道燃气、给排水管网、供电系统等配套设施进行综合整治。针对村民楼部分，由深业集团作为公寓改造和运营方，向水围股份公司（产权所有者）统租29栋村民楼，按照人才住房标准改造后出租给区政府，获得经营收益实现各方共赢。 […]

地方政府投融资模式解析

一、引言近年来，党中央、国务院高度重视地方政府债务管理工作，出台了一系列的政策文件，全面部署加强地方政府性债务管理。按照“疏堵结合、分清责任、规范管理、防范风险、稳步推进”的原则，逐步建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制。地方政府投融资模式也进一步得到了规范，BT项目、融资平台代政府融资、政府担保等地方政府违规举债行为被叫停，专项债券、政府与社会资本合作模式被广泛使用。本文即对目前常见的地方政府投融资模式进行了梳理和总结。二、相关政策为了规范地方政府的投融资行为，党中央、国务院及相关部委近年来相继出台了一系列政策文件，如国务院发布的《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），财政部发布的《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号），国务院发布的《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号），发改委发布的《关于盘活地方政府专项债务限额存量做好专项债券项目有关工作的通知》（发改投资〔2022〕1440号），以及《国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部<关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见>的通知》（国办函〔2023〕115号）等。这些政策的出台旨在强化对地方政府债务的管理，进一步规范和约束地方政府的举债融资行为，防止出现新的隐性债务，从而确保中国经济的健康稳定发展。这些政策不仅体现了中国政府对地方政府债务问题的重视，也反映了中国政府在财政管理上的审慎态度和决心。其中，2014年国务院发布的《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）对地方政府债务的规模、用途和风险管理等方面进行了明确规定，强调要严格控制债务规模，优化债务结构，并加强对债务风险的监测和预警。 2017年财政部发布的《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）则重点对地方政府的举债融资行为进行了规范和约束，严禁地方政府违规举债，同时要求加强对债务的监管和风险控制。 2021年国务院发布的《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号）则从预算管理的角度出发，提出了一系列深化预算管理制度改革的措施，包括加强预算监管、推行全面预算管理、健全预算绩效评价体系等，以进一步规范地方政府的财政行为，提高财政资金的使用效益。 2022年国家发改委发布的《关于盘活地方政府专项债务限额存量做好专项债券项目有关工作的通知》（发改投资〔2022〕1440号），明确了专项债资金的投向领域。此后，监管部门根据经济发展情况，进一步扩大专项债券的投向领域。《国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部<关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见>的通知》（国办函〔2023〕115号），明确政府和社会资本合作应限定于有经营性收益的项目，聚焦使用者付费项目，全部采取特许经营模式，优先选择民营企业参与。三、投融资模式在现行政策框架下，地方政府投资项目常见的投融资模式主要为财政直投、国企平台投资、特许经营模式和发行专项债等四种。 1.财政直投模式财政直投模式是指地方政府通过直接投入财政资金来推动基础设施建设的一种模式。在1994年以前，基础设施项目建设主要依赖于财政资金，地方政府投融资模式较为单一。这种模式在过去被广泛使用，但随着时间的推移，人们逐渐认识到了其存在的局限性。首先，财政直投模式对财政资金的筹集能力有着严格的要求，一旦财政资金不足，就会导致项目无法顺利开展；其次，这种模式缺乏市场化的融资方式，无法充分利用社会资源，限制了基础设施建设的规模和速度。此外，财政直投模式通常是针对具体的项目进行投资，缺乏长期规划，容易出现重复建设等问题。因此，我们需要探索新的模式来推动基础设施建设，以适应经济发展的需要。图1 财政直投 2.国企平台模式国企平台模式是一种由地方政府依托国有企业平台进行投融资，与社会资本合作来筹集资金和实施项目的重要模式。过去几年，地方政府投融资平台公司是各地方开展投资建设活动的重要主体，也是地方基础设施和公共服务等公共领域盘活存量资产、资源和资本的重要载体。然而，随着国企平台公司投融资的高速推进，为城市基础设施建设带来大量资金的同时，很多地方投融资平台公司也出现了诸如政企责权利关系不明确、投资边界范围不清晰、管理体制机制不健全、债务规模膨胀、地方政府违规或变相提供担保、财政隐性债务风险日益加大等突出问题。 2010年《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）首次提出对地方融资平台进行规范、清理和整顿。随后2014年国发43号文要求政府不得通过融资平台代为举债，平台公司的代融资职能被剥离。从这一时候，国企平台开始向市场化转型。因此，推进投融资平台公司市场化转型，剥离地方政府非经营性项目的融资职能，是公共领域正确处理政府和市场关系、从源头上防范地方政府隐性债务风险的重要举措，也是促进企业可持续发展的必由之路。 3.特许经营模式 01 定义 2015年，发改委等六部委联合发布了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，其中第三条规定：“特许经营，是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务”。 2023年11月3日国家发展改革委、财政部发布《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》国办函〔2023〕115号，明确PPP的投资范围应限定于有经营性收益的项目，聚焦使用者付费，全部采取特许经营模式，优先选择民营企业参与。对特许经营项目的定义、实施范围及实施要点等内容进行了进步一明确。 2023年11月28日国家发改委官方发布《基础设施和公用事业特许经营管理办法（修订征求意见稿）》的征求意见公告，修订稿相较2015年发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（6部委25号令）而言，已结合115号文对PPP新机制的规范要求做了有针对性的调整，特许经营迈入了一个新的阶段。 02 项目要点特许经营项目重点关注以下几点：①由县级以上人民政府授权有关部门或单位作为实施主体；②项目实施机构应根据经批准的特许经营方案，通过公开竞争方式依法依规选择特许经营者；③政府和社会资本合作项目应聚焦使用者付费项目，明确收费渠道和方式，项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报，不因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任；④特许经营方案按照政府投资项目审批权限和要求，报投资主管部门或者其他有关部门审批，在审核特许经营方案时，应当对项目是否适合采取特许经营模式进行认真比较和论证，必要时可以委托专业咨询机构进行评估；⑤政府付费只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本。 03 运营方式特许经营的运营方式包括： ①在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府； ②在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、拥有并运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府； ③特许经营者投资新建或改扩建基础设施和公用事业并移交政府后，由政府授予其在一定期限内运营； ④国家规定的其他方式。 04 特许经营者要求对于新建（含改扩建）项目，原则上应按以下要求选择特许经营者：（一）应由民营企业独资或控股的项目 ①环保领域：垃圾固废处理和垃圾焚烧发电项目； ②市政领域：园区基础设施项目、公共停车场项目； ③物流领域：物流枢纽、物流园区项目； ④农业林业领域：农业废弃物资源化利用项目、旅游农业、休闲农业基础设施项目、林业生态项目； ⑤社会领域：体育项目、旅游公共服务项目。（二）民营企业股权占比原则上不低于35%的项目 ①环保领域：污水处理项目、污水管网项目； ②市政领域：城镇供水、供气、供热项目； ③交通运输领域：城际铁路、资源开发性铁路和支线铁路，铁路客货运输商业类、延伸类业务项目、收费公路项目（不含投资规模大、建设难度高的收费公路项目）、低运量轨道交通项目； ④物流领域：机场货运处理设施项目、国家物流枢纽、国家骨干冷链物流基地项目； ⑤水利领域：具有发电功能的小型水利项目； ⑥新型基础设施领域：智慧城市、智慧交通、智慧农业、智慧能源项目、数据中心项目、人工智能算力基础设施项目、民用空间基础设施项目。（三）积极创造条件、支持民营企业参与的项目 […]

国家储备林项目投融资常见问题探讨

我公司参与省内多个储备林项目的投融资咨询服务，并成功落地，对储备林宏观政策、投资模式、融资申报流程等方面具有丰富的实战经验，以下分享储备林投融资的常见问题，以供探讨。 01 什么是国家储备林？国家储备林建设规划（2018-2035 年）、《国家储备林制度方案》的通知(林规发〔2015〕192号)：国家储备林是指为满足经济社会发展和人民美好生活对优质木材的需要，在自然条件适宜地区，通过人工林集约栽培、现有林改培、抚育及补植补造等措施，营造和培育的工业原料林、乡土树种、珍稀树种和大径级用材林等多功能森林。国家储备林划定办法（试行）：指列入《国家储备林树种目录》，由国家统一收储、动用及轮换，具有一定规模和培育潜力的珍稀树种及大径级活立木资源。国家储备林管理办法：指为增加我国林木储备，保障木材供给安全，在自然条件适宜地区，通过人工林集约栽培、现有林改培、抚育及补植补造等措施，营造和培育的速生丰产、珍稀和大径级用材林等多功能森林。总结：从以上储备林制度我们可以看出：储备林项目实施是为了满足社会经济发展对优质木材的需要，保障国家木材战略储备及木材供应安全的需要；其建设方案措施主要为人工林集约栽培、现有林改培、抚育及补植补造等；同时储备林支持国家统一收储，支持流转、租用以及合作等方式实施。 02 国家储备林的战略意义有哪些？人多地少、缺林少绿，是我国的基本国情、林情。当前木材供应面临“总量不足、效率不高、结构失衡、进口受限”态势。我国森林覆盖率比世界平均水平低10个百分点，人均森林面积不足世界平均水平的三分之一，人均森林蓄积只有世界人均水平的1/7。我国用不到世界3%的森林蓄积，支撑占全球18%的人口对木材等林产品的需求，又要维护占世界7%的国土生态安全。森林资源面临巨大压力，形势严峻。全国木材及制品进口率超50%。从木材供需的总趋势来看，国内木材生产无论在质量上还是数量上都不能满足人们日益增长的对木材的需求。随着经济社会的发展，木材供需矛盾不断加剧，进口难度逐步加大，木材安全问题愈发凸显，并逐渐演变为重大的资源战略问题和日益复杂的国际政治问题。

从政府投融资视角浅析中央经济工作会议

12月11—12日，举世瞩目的中央经济工作会议在北京举行。会议全面总结2023年经济工作，深刻分析当前经济形势，系统部署2024年经济工作。本文围绕政府投融资有关角度，对会议进行解读。 01 对当前经济面临问题的思考时移世易，不同时期我国所面临的经济社会问题是迥然不同的。2022年的中央经济工作会议，重点强调了需求收缩、供给冲击、预期转弱等三重压力。2023年中央经济工作会议指出，目前存在有效需求不足、部分行业产能过剩、社会预期偏弱、风险隐患仍然较多，国内大循环存在堵点等问题。对比来看，2022年会议只是提出演化的趋势，2023年则形成定性的判断。譬如从需求收缩到有效需求不足，预期转弱到社会预期偏弱。这一方面说明中央对于当前经济问题有着深刻的洞察和真实的判断；另一方面，反映出我国经济社会相关问题已经暴露，经济形势已经逐渐明朗，未来的发展趋于筑底反弹，长期向好。 02 以终为始恢复社会预期和信心会议强调，要增强信心和底气，号召全党坚定信心、开拓奋进，努力实现经济社会发展各项目标任务。在去年的中央经济工作会议上，习近平总书记指出：“什么时候没有困难？一个一个过，年年过、年年好，中华民族5000多年都是这样。爬坡过坎，关键是提振信心。” 唱响中国经济光明论，信心比黄金还重要。如何恢复社会预期与信心？本次经济工作会议将当前面临的困难和挑战，置于民族复兴伟业的大背景下思考。会议指出，以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业；为以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业作出新的更大贡献；把中国式现代化宏伟蓝图一步步变成美好现实。着眼长远，立足当下，从民族复兴伟业来审视当下的挑战，对恢复社会各界的信心非常重要。 03 高质量发展是新时代的硬道理会议要求，明年要坚持稳中求进、以进促稳、先立后破。党的十八大以来，历年中央经济工作会议都强调“稳中求进”的工作总基调，今年依然延续。不过在“稳中求进”之后，又提出“以进促稳、先立后破”的表述，释放出明年经济工作更加积极主动的信号。二十大报告指出，发展是党执政兴国的第一要务。本次会议强调，高质量发展是新时代的硬道理。那么，如何实现高质量发展？核心在于，以科技创新引领现代化产业体系建设。目前，我国正处于发展引擎换挡期，正从以房地产和基础设施为主的新型城镇化，向以科技创新和实体经济为主的工业现代化逐步转向。城镇化飞速发展的增量红利时代已然远去，以科技创新为引领发展实体经济，是中国式现代化制造强国、实业兴国的必然要求，也是区域高质量发展的核心要义。对投融资平台公司而言，顺应经济发展大势，从基建融资到产业投资的转变，将成为平台转型的关键。 04 政府基础设施建设投资持续发力在政府基础设施建设投资领域，会议强调，扩大有效益的投资，发挥好政府投资的带动放大效应。不难看出，中央对于投资的经济拉动作用依然高度重视，明年将重点从以下几个方面开展工作： 1.充分利用专项债。会议强调，合理扩大地方政府专项债券用作资本金范围。专项债券资金的投向领域已经较为广泛，合理扩大专项债券用作项目资本金范围，可以降低地方政府资本金的配套支出压力，预计明年新增专项债券额度会达到4万亿元，确保政府投资力度不减，带动扩大社会投资，推动经济运行整体好转。 2.投融资模式创新。会议指出，完善投融资机制，实施政府和社会资本合作新机制，支持社会资本参与新型基础设施等领域建设。这是中央经济工作会议首次提出政府和社会资本合作，同时强调完善投融资机制，说明中央对于基建领域的投融资机制完善和模式创新高度重视，新机制未来可期。 3.聚焦“三大工程”。会议强调，加快推进保障性住房建设、“平急两用”公共基础设施建设、城中村改造等“三大工程”。“三大工程”属于首次提出，但中央相关政策是一以贯之的。今年4月，中央政治局会议指出，要在超大特大城市积极稳步推进城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设，规划建设保障性住房。7月，中央政治局会议强调，要加大保障性住房建设和供给，积极推动城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设，盘活改造各类闲置房产。由此可见，“三大工程”是中央在城市建设领域做出的重大决策部署，明年相关基建项目会有较好的政策支持。 05 国资国企改革和地方债务风险在国资国企改革方面，会议要求，深入实施国有企业改革深化提升行动，增强核心功能、提高核心竞争力。明年是国企改革新一轮三年行动的第二年，也是从方案制定到落地实施关键的一年，各地国资和投融资平台公司要结合自身实际，通过转型发展实现国企改革深化提升。在地方政府债务风险方面，会议要求，统筹好地方债务风险化解和稳定发展，经济大省要真正挑起大梁，为稳定全国经济作出更大贡献。今年，从“一揽子化债方案”的制定到实施，地方政府债务风险化解工作已经逐步展开，明年将会持续深化，同时也需要统筹风险化解和稳定发展，表明化解债务风险不能影响地区经济发展，须坚持量力化债的原则。总的来看，本次会议多次强调中国式现代化，并且要求“把推进中国式现代化作为最大的政治”。展望未来，各地政府和投融资平台公司，要将地区经济发展和平台转型置于中国式现代化的背景下思考，打造中国式现代化的地区或行业高质量实践。

新思路：以投融资为核心的全过程工程咨询

自2019年发改委与住建部联合发布《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》（发改投资规〔2019〕515号）后，全过程工程咨询成为了当下主流的发展方向。但是，如今的全过程工程咨询大多聚焦项目管理和成本控制，缺少当下最急切的需求：以投融资为咨询服务的核心。基建投资已超越工程属性项目管理和成本控制是工程项目的非常重要的部分，但在如今的基建市场环境中，却并不是最重要的核心。这是因为当下基建投资已经超越了工程属性，是实现政府施政目标、体现积极财政、盘活政府资产的重要途径。在财政、国有资本不断改革后，基建投资的首要考虑是实现投资的循环，通过更高效的方式进行资本运作。对应的，基建投资需要的是以投融资为核心的全过程工程咨询，帮助基建项目实现高效投资、高效融资、高效再融资的工作目标，也帮助地方国有资本与地方财政形成更强的资本积累和健康的现金流，实现地方综合财力的做大做强。基于投融资视角的全过程那么，基于投融资视角的项目全过程是什么样呢的？首先，是投资决策。投资决策环节在项目建设程序中具有统领作用，对项目顺利实施、有效控制和高效利用投资至关重要。但是，在如今的项目实施过程中，投资决策环节流于形式，不仅投入产出比不高，也常常很难进行融资，是引发债务问题的根源之一。因此，在这一阶段，咨询单位可以帮助政府以全生命周期投融资的角度去看待项目，更精准的分析项目投资的综合效益；既防范地方债务风险，也提高财政资金与国有资本的利用效率。随后，是项目实施。在如今的制度下，基建投资是向市场化方向发展的。这意味着基建项目可以采用很多种模式实施，但具体哪一种模式最契合、效益最高，政府和城投往往难以评判。在这个阶段，咨询单位可以依据当地政府和城投的资金状况和实施能力，提出更合适、综合效益最高的模式，且与项目融资相衔接，切实促使项目落地。以及，项目再融资。当下地方政府与融资平台债务严重的根源就在于基建投资的回收速度太低，无法满足持续投资的要求；如今，基建项目的再融资已成为改革的重点，即将通过完善基建资产的再融资来促进政府与平台资产的盘活，以实现基建投资的循环。与之相对应的，就是已建成投产的基建项目需要再度进行评估、咨询再融资工作。如果能实现全过程咨询，则可以获得更完善的项目资料和持续辅导，既降低再融资的各项风险，也能从实现再融资的角度对项目进行评判、辅导，以实现项目投资单位收回资金的目标。以投融资核心的咨询价值那么，以投融资为核心的咨询服务价值在哪儿呢？这可以从两个视角来分析。一方面是提高财政资金和国有资本的资金使用效率。如今的地方债务率已然不低，如何用好有限的资金就成了地方财政与融资平台的重要课题。因此，以投融资为核心的项目咨询可以有效的帮助“用好每一分钱”，运用投资和资金管理的思路实现地方综合效益的最大化。另一方面是帮助融资平台转型、促进国有资本的循环。在基建市场化时代，我们考虑的不仅是“如何建”，更重要的是如何把存量资产有效利用、持续运营，把融资平台建设成现金流充沛、资本雄厚的地方国有企业。要实现这个目标，自然离不开用投融资视角来评价项目投资，以及用投资的思维来计划现金流、灵活的采用各种投融资模式。因此，全过程工程咨询引入投融资的理念已是市场迫切的需求，也是各大咨询单位应当努力的重要方向。

华蓝集团投融资咨询服务再创佳绩