城投被财政部公开问责，什么信号？

11月6日，财政部公布了《关于地方政府隐性债务问责典型案例的通报》（以下简称《通报》），将2022年以来查处的8起隐性债务问责典型案例予以公开。

考虑到10月30-31日举行的中央金融工作会议刚刚指出，“全面加强监管、防范化解风险”是未来工作重点，这份《通报》非同小可。

因为会议点题了5大风险：中小金融机构风险、地方债务风险、房地产市场风险、金融市场风险和外汇市场风险。其中，地方债务风险和房地产市场风险大众格外关注。这两者，恰恰又有着千丝万缕的联系。

财政部此举，释放的信号十分明显：中央始终保持高压态势，对新增隐性债务和隐性债务化解不实等违法违规行为零容忍。这对地方国企，特别是城投公司，警示的意味十足。

一城投公司老总告诉小明，财政部公布《通报》当晚，他们领导班子就开了个会，认真学习并部署展开自查工作；另一老总则表示，这对他们是好事，减少行政干预，能让他们更好的向市场化转型，实现高质量发展。

防止隐性债务增加是动真格的

查处的深度、广度在不断扩大

其实，这已经不是财政部第一次公布地方政府隐性债务问责典型案例，此前，也有过两次，时间分别是2022年5月18日和7月29日。跟前两次相比，此次公布的典型案例，既有很多共通之处，也有一些新的特点，显示了查处工作的力度、广度和深度都在不断加大。

首先，地域分布较广，8起地方政府隐性债务问责案例，涉及湖北、广西、陕西、河南、四川、江西、安徽七省。

这里面，不少省份的财力较弱，负债却较高。过去房地产行业不错的时候，尚能依靠土地出让金进行腾挪，但是，近几年随着房地产市场调整，出现了较大的缺口……

对此，去年9月底，财政部发布关于加强“三公”经费管理严控一般性支出的通知（ 财预〔2022〕126号） （以下简称126号文），其中第八条明确指出，「严禁通过举债储备土地，不得通过国企购地等方式虚增土地出让收入，不得巧立名目虚增财政收入，弥补财政收入缺口……」。

地方政府债（存量）

其次，这一次《通报》的8起典型案例违规行为更多样、主体更多元，涉及国有企业垫资建设、代理银行垫付资金、预期土地出让收入作为投资回报来源、国企偿还隐性债务的化债不实、银行违规提供融资等。

这里面，地方政府借国企或地方政府融资平台公司来违规举债是比较常见的，今年6月，国家审计署披露的报告也指出，49个地区通过承诺兜底回购、国有企业垫资建设等方式，违规新增隐性债务415.16亿元。但此次财政部还披露了银行等金融机构主动违规提供资金的行为。

根据《政府投资条例》（国务院令第712号）的要求，政府投资项目必须是先有预算安排资金，然后才能开工建设。国有企业等施工单位不得垫资建设政府投资项目，国企垫资就属于违规新增隐性债务。银行等金融机构主动违规提供资金的行为，对隐性债务增长更是起到了推波助澜作用，后续必然会更加严格查处、堵上漏洞。

最后，本次《通报》对于相关责任人的问责力度进一步加大。对比去年的两次通报，本次《通报》的问责人员，在政府层面，大多涉及政府主要领导，包括已经辞职的领导；在国有企业层面，几乎都涉及企业董事长。

2018年7月，中共中央国务院出台的《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（中发〔2018〕27号），就已经明确了我国地方政府隐性债务管理的总体要求。

今年8月28日，国务院在《关于今年以来预算执行情况的报告》中进一步明确，中央财政的工作重点之一是防范化解地方政府债务风险……加强跨部门联合监管，始终保持高压态势，强化定期监审评估，坚决查处新增隐性债务行为，终身问责、倒查责任，防止一边化债一边新增。

这一次《通报》的违规行为全部从2018年开始认定，这说明对于隐性债务问题终身问责、倒查责任，绝不只是说说而已，是动真格的。对于政府隐性债务问题，各地一定要高度重视，要作为地方政府和企业的“一把手工程”。

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地方政府不再为国企进行兜底

城投等必须增强自身造血能力

财政部的《通报》让一些人十分紧张，但也让很多人长舒了一口气：因为近些年，地方国企——特别是很多城投公司，既要积极向市场化转型，又要面对地方政府塞过来的工作，还要保证评级水平，既要又要还要，让很多城投公司老总感到压力山大。

好在，最近正在实施的一揽子化债方案，缓解了流动性的压力。

自10月9日，内蒙古成为今年全国首个成功发行特殊债省份，地方发行特殊再融资债券明显加快。根据中国债券信息网统计，整个10月份共有24个省份累计发行特殊再融资债券约10102亿元。

特殊再融资债，募集资金用途为 “偿还政府存量债务”，包含了非债券形式的存量政府债务，例如城投平台债务、对企业拖欠款等。

此外，中央增发了1万亿国债，全部转移支付给地方使用，而且这笔钱最终由中央偿还；还提前下达了2024年部分地方新增债务限额。

这让不少地方政府和城投公司紧绷的现金流，得到了缓解。但与此同时，财政部又对新增隐性债务典型案例进行曝光，警示、震慑意味十足。说明了目前对地方债的管理依然坚持“开前门、堵后门”整体思路，既利用地方合法举债资金来扩大投资补短板，推动经济增长，同时又对违规举债严厉问责，以防止不计成本、不计后果的盲目融资、虚假融资、转移资金行为。让地方政府隐性债务切实得到化解。

这也可以减轻地方国有企业——特别是城投公司的负担，未来可以更好地轻装上阵谋发展。

因为无论是“自卖自买”国有资产、虚构土地交易等方式虚增财政收入，还是通过承诺兜底回购、国有企业垫资建设等方式搞建设，都不从根本上解决问题，反而新增问题，地方国企也感到压力山大。

对违规的查处力度加大，地方国企可以获得更友好的发展空间。因为在土地出让金大幅减少的情况下，地方政府想要缩小财政缺口，就那么几条路：控制盲目投资的冲动，扩大有效投资，盘活资源资产，做大“分母”，降低资产负债率，做大国有企业净资产，增强国有企业自身造血功能，提升自身投融资能力了。

早在今年年初，财政部部长在接受媒体采访时表示，今年继续抓实化解地方政府隐性债务风险，尤其是加强地方政府融资平台公司治理。下一步，将进一步打破政府兜底预期，分类推进融资平台公司市场化转型，推动形成政府和企业界限清晰、责任明确、风险可控的良性机制，促进财政可持续发展。

当然，对国企，特别是城投公司来说，过去跟地方政府界限不清晰时，固然要会受到不少掣肘，但因此也有地方政府兜底，是很好的信用背书。未来，随着二者明确界限和责任，城投公司做投资时就必须要更加审慎了……

广西壮族自治区发展和改革委员会还发布了《广西壮族自治区政府投资管理办法》，明确提出，国有及国有控股企业对外投融资应当遵循审慎原则，严格控制资产负债率，不得脱离实际过度举债……举债融资时应主动声明不承担政府融资职能、所举债务是企业债务，地方政府不承担偿债责任。

城投等国企的差距也越来越大

掉队的企业，要赶紧行动起来

发展中的问题，还要靠发展来解决。深化改革，转型升级，提高国企——特别是城投公司的自我造血能力，几乎是唯一出路。

事实上，自1978年改革开放以来，国有企业改革一直被认为是我国经济体制改革的中心环节。因为，建设中国特色的社会主义市场经济体制，关键是培育自主经营、自负盈亏、自我决策、自我发展的微观市场主体。作为经济发展的压舱石，国央企的改革是否取得成效事关全局。

不过，现实中依然存在不少困难。

2020-2022年在各方共同努力下，国企改革三年行动的主要目标圆满完成，实现了“三个明显成效”：一是中国特色现代企业制度和国资监管体制更加成熟定型取得明显成效，二是国有经济布局优化和结构调整取得明显成效，三是国有企业活力和效率提升取得明显成效……

新一轮国企改革强调，要注重巩固深化制度性改革，打造真正按市场化经营机制运营、充满活力的国有企业。

一些领跑国央企正摩拳擦掌，准备大干一场。即便是城投这个群体，也有一些公司已经跑出来，前不久，多家机构联合发布的《2023全国城投公司总资产情况》显示，榜单中的270家城投公司的总资产合计为26.03万亿元，平均资产为963.94亿元，较上一年度873.23亿元增加90.71亿元，增幅为10.39%。

但也有大量的城投公司，还在苦苦探索，寻求突围。

比如，小明在此前的文章中多次指出，通过拿地介入房地产开发，是城投进入经营性领域实现转型的重要路径之一，但前提是城投公司要快速构建自身的开发能力。

此外，城投公司等地方国企需要切实盘活存量资产。去年5月，《国务院办公厅关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》（以下简称“国务院19号文”）发布。

诸如重庆发展、长沙城发、济南城建等，都取得了不错的成绩……

但是，也有不少国企，别说盘活存量资产，甚至连自己手里到底有多少资产都不太清楚。前不久，国家审计署的报告就提到，通过对33户中央企业进行重点审计，发现存在的主要问题是「资产管理仍较混乱」，具体表现为三个方面：一是资产不实，二是管理不严，三是违规经营。

部分央企尚且如此，地方国企就更多了。比如，某国有企业资产类别十分庞杂，过去公司有多个系统，各个系统不仅操作复杂，跟业务存在脱节，而且还不能相互打通。导致上面的领导想要了解资产状况，要提前很久手工统计，费时费力，至于经营效益，那就更拖后腿了。

几年前，该企业下定决定重建系统，并彻底盘清资产，实现资产在线。经过几个月的盘点上线之后，公司领导吓出了一身冷汗：盘出来的收入比原来财务统计的要多，资产也比原来统计的多。要不是行动及时，恐怕难逃被问责的命运。

而且，经过系统梳理之后，公司领导搞清了自己手里有哪些牌，出牌也更顺手了，直接带来了几个亿的新增收入。不过，很多国企至今还没有达到上述水平，想要盘活存量资产，当然就难上加难了。

如今，中央对地方隐形债的查处力度越来越大，奢望政府兜底越来越不现实，地方国企——特别是城投，必须要行动起来了！

小结

众所周知，近年来，“国家安全”是核心主题。不过很多人都只关注到关键技术层面，但其实牢牢守住不发生系统性风险的底线，也是关键之一。前不久结束的中央金融工作会议，就是一场防风险攻坚战的总动员，地方债务风险化解是接下来的核心工作之一，自然会相应触发地方政府、国企一系列的变革。改革进入深水区，不能再沿用过去的逻辑和固有的方式做事了。