2021年10月11至15日，联合国《生物多样性公约》缔约方大会第十五次会议第一阶段会议在昆明召开，习近平主席出席领导人峰会并宣布率先出资15亿元人民币，成立昆明生物多样性基金，支持发展中国家生物多样性保护事业。当前，生物多样性保护面临严峻挑战，积极推进生物多样性保护工作是我国经济社会高质量发展的应有之义，也是我国实现绿色发展的重要举措。国家审计应当从讲政治的高度认识生物多样性保护工作的重要性，立足推进全球治理和国际履约的视角，关注生物多样性保护工作的顶层设计和配套设施体系建设。
地球的生物资源对人类的经济和社会发展至关重要，是具有巨大价值的全球资产。为了凝聚人类共识，推动生物多样性保护，1992年6月5日，《生物多样性公约》在巴西里约热内卢举行的联合国环境与发展大会上签署。《生物多样性公约》缔约方大会于2000年1月29日正式通过了《卡塔赫纳生物安全议定书》，并于2010年10月29日，通过了《<生物多样性公约>关于遗传资源获取与公正公平分享其利用所产生惠益的名古屋议定书》。截至目前，《生物多样性公约》共有196个缔约方，其中包括195个国家和以1个整体缔约的欧盟，是全球签署国家最多的国际环境公约。
生物多样性是联合国可持续发展目标14（水下生物）和15（陆地生物）的重点内容，也是许多其他目标的支撑因素。2010年，《生物多样性公约》缔约方大会在日本爱知县召开。会上，缔约方通过了《2011—2020年生物多样性战略计划》，围绕五项战略目标设立了20项爱知生物多样性目标。2022年，《生物多样性公约》第十五次缔约方大会第二阶段会议将通过新的“2020年后全球生物多样性框架”。
2021年，《生物多样性公约》第十五次缔约方大会通过了《昆明宣言（生态文明：共建地球生命共同体）》（以下简称《昆明宣言》），呼吁各方采取行动，共建地球生命共同体。《昆明宣言》由中国提出，并以开放态度向各国征集意见，强调应对生物多样性持续丧失的紧迫性和必要性，并为扭转这一趋势，做出了4个方面共17项承诺。具体包括：做好顶层设计和配套设施，促进生物多样性“主流化”；积极完善全球环境法律框架；针对导致生物多样性丧失的关键因素，提出切实可行的解决方案；利益相关方的广泛参与等。
欧盟是联合国《生物多样性公约》的重要参与者，在生物多样性保护和生物多样性审计领域一直走在前列。欧盟审计院每年都会针对欧盟生物多样性领域的政策、项目、资金开展审计。如2016年开展了共同农业政策交叉遵守机制专项审计，2017年开展了欧洲自然保护区网络专项审计。2019至2021年，欧盟审计院开展了农田生物多样性专项审计、欧盟森林生物多样性和气候变化资金专项审计，以及海洋环境专项审计，重点关注农田、森林和海洋三大领域生物多样性保护的政策执行效果和资金使用情况。
（一）审前研究重视对政策法规框架和资金支出的系统梳理
欧盟生物多样性专项审计的一个突出特点是开展审前研究，并在审计报告开篇进行专章介绍：一是从相关研究报告、学术文章、统计数据中获取并归纳农业、森林和海洋等领域生物多样性保护的现状和挑战；二是研究相关领域生物多样性保护的国际承诺、政策法规框架、重要政策措施、战略目标和重要指标等；三是梳理相关领域生物多样性保护重点资金和重点项目及其分布情况；四是基于审前研究，提出审计目标、审计重点和拟开展的审计程序。
2019年，欧盟针对农田生物多样性专项审计单独发布了审前研究报告。该报告提出了欧洲农田生物多样性领域的一些关键问题，如遗传资源多样性、土壤生物多样性、以鸟类和蝴蝶为代表的生物多样性指标等，梳理了与农田生物多样性相关的国际公约、区域战略和行动计划等政策法规的执行情况，以及欧盟在该领域的资金支出情况和开展的行动。
（二）审计过程紧扣“政策—项目—资金”主线
欧盟于2019至2021年开展的生物多样性审计，涵盖的时间范围与区域战略和规划周期基本保持一致。其中，欧盟2020年生物多样性战略和2014至2020年欧盟共同农业政策均于2020年结束，并将开启新的政策周期。此外，联合国《生物多样性公约》中的“2020年后全球生物多样性框架”也即将于2022年出台。因此，3个审计项目都是以国际承诺、区域战略和政策为出发点，以重点项目和资金为切入点，对欧盟农田、林业和海洋生物多样性保护政策的设计、执行、融资、监测进行全面评估。
以林业生物多样性专项审计报告为例，审计人员梳理了欧盟在林业生物多样性保护领域的政策法律框架，明确其责任和义务，并通过评价关键环境和气候政策制定、执行、监测情况，评估欧盟的各项行动是否足够支持实现林业生物多样性保护目标。报告指出，欧盟林业生物多样性保护资金约有90%来自欧洲农业农村发展基金，该基金支持各国开展农村发展项目，其中两项措施涉及森林保护工作。审计人员抽样审查了德国、西班牙和波兰利用欧洲农业农村发展基金支持的森林保护项目支出，分析了资金支出和森林可持续发展管理要求之间的关联，评估农村发展项目对森林生物多样性保护的贡献程度，以及成员国对各项措施执行情况的监督是否到位。审计发现，2014至2020年间，欧盟共支出近42亿欧元用于支持上述两项措施，但主要集中在5个国家，且约有70%用于预防森林火灾和植树造林，对森林生物多样性关注不足。同时，用于监督上述措施执行绩效的成果指标无法衡量其对生物多样性的贡献。欧盟对森林生物多样性保护的资金投入产生的积极影响有限。
欧盟生物多样性保护审计重点关注了现有政策执行情况和资金使用绩效，但对生态责任和履职尽责关注不足，在生态问责方面缺乏必要的措施和力度。
（一）聚焦国际履约和国家战略
2021年10月，《中国的生物多样性保护》白皮书发布，提出秉持人与自然和谐共生理念、提高生物多样性保护成效、提升生物多样性治理能力、深化全球生物多样性保护合作等倡议，将继续为全球环境治理贡献力量。我国审计机关在审计过程中，一要从国际履约角度，关注国家报告提交的完整性和及时性；二要关注各地区、各领域长期规划中关于生物多样性保护相关内容与国家战略是否协调一致；三要系统总结上一个生物多样性保护战略周期的执行情况和经验教训，为根据“2020年后全球生物多样性框架”制定完善整体国家战略框架和各领域战略目标提出审计建议；四要关注即将出台的“2020年后全球生物多样性框架”和国家战略各项目标、指标的完成情况，及时发现、预警影响国际履约的体制机制制度问题，不断完善我国环境治理体系，推动提升环境治理能力。
（二）聚焦政策执行和问责
2021年10月19日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步加强生物多样性保护的意见》，提出了生物多样性保护的总体目标和具体举措。我国审计机关应当关注各级政府在加快完善生物多样性保护政策法规、持续优化生物多样性保护空间格局、构建完备的生物多样性保护监测体系、着力提升生物安全管理水平、创新生物多样性可持续利用机制等领域的具体举措是否落实落地。同时，要探索将生物多样性保护相关内容纳入领导干部自然资源资产离任审计、生态环保资金审计和生态文明重大政策措施落实情况审计范畴，不仅要沿着财政资金流向追踪查看资金使用情况和实际效益，还要关注管理责任，织密、织好生物多样性领域的审计保护网。
（三）聚焦生物多样性基金的利用
昆明生物多样性基金是由中方倡议发起的多边信托基金，目前基金治理机制尚未最终确定。我国审计机关可以从财政资金使用效益的角度，关注财政资金投资回报和绩效，包括规划制订、能力建设、信息交流、资金投向、目标实现等；从履行经济责任的角度，关注领导干部任职期间经济责任的履行情况，包括贯彻执行党和国家重大经济方针政策及决策部署情况、重大经济决策和重大项目决策情况等；从项目执行的角度，关注我国在执行由生物多样性基金供资的贷援款项目时，是否严格按照项目法律文件使用资金、开展活动，是否如期实现项目目标。
（四）聚焦遗传资源数字序列等新兴领域话语权
如何公平公正地分享和利用遗传资源数字序列信息，是发达国家和发展中国家在《生物多样性公约》缔约方大会上讨论的焦点。在2016年举办的《生物多样性公约》缔约方大会第十三次会议上，各缔约方首次就遗传资源数字序列信息展开讨论，第十四次会议决定召集一个特设技术专家组解决意见分歧。《昆明宣言》特别指出要“考虑遗传资源数字序列信息”。我国审计机关应关注我国在该领域的政策法规体系是否与国际最新趋势接轨；生物遗传资源获取、开发利用、进出境、知识产权保护、惠益分享等领域是否存在监管漏洞；相关制度建设、资金保障、人才支撑是否及时到位。通过审计监督推动我国参与生物多样性特别是遗传资源等新兴领域全球治理体系构建，提升我国在该领域的话语权。