投资审计作为国家审计监督体系的重要组成部分,长期以来在促进经济社会发展、推动深化改革、提高政府投资绩效、促进反腐倡廉等方面发挥了重要作用。
为应对百年未有之大变局,统筹国家安全和高质量发展, 2021年12月6日,中共中央政治局召开会议强调,坚持稳中求进工作总基调,继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策,积极扩大有效投资。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》确定了涵盖交通、能源、水利等多个领域的102项重大工程,给投资审计带来广阔的发展空间。新修订的《中华人民共和国审计法》(以下简称“审计法”)在投资审计原职责的基础上赋予新职责,破解了多年来困扰投资审计的法律瓶颈,为深化投资审计提供了法治保障。
面对新形势新任务新要求,当前投资审计要立足经济监督定位,聚焦主责主业,重点做好以下几项工作。
一年多来,在审计署党组的领导和统一部署下,固定资产投资审计司聚焦主责主业,先后组织实施了某水电建设项目审计、港珠澳大桥主体工程竣工决算审计、2022年北京冬奥会跟踪审计和重点铁路建设项目审计,审计成效显著。
为推动地方投资审计高质量发展,审计署固定资产投资审计司和地方各级审计机关要深入贯彻习近平总书记提出的“审计工作全国一盘棋”的重要思想,坚持问题导向和系统观念,上下贯通,加强对地方投资审计工作的指导,积极发挥和引导地方投资审计在促进经济社会发展、推动深化改革、提高政府投资绩效、促进反腐倡廉等方面的作用。具体要做到:一是坚持依法审计,做好常态化“经济体检”工作;二是坚持走群众路线,尊重地方的丰富实践和创新;三是坚持稳中求进,深刻理解投资审计发展的内在逻辑,促进地方投资审计健康发展;四是坚持实事求是,深入了解基层审计机关的现状和难处,为谋划、组织、实施和指导地方投资审计工作找到抓手、提供遵循。
凡事皆有本源,聚焦主责主业必须正本清源,回到法律赋权和制度安排的法律逻辑和理论逻辑上来。投资审计必须做好“三个回归”:第一,回归宪法第九十一条和第一百零九条关于审计机关的职责权限规定上来,紧扣审计监督职责任务的十二字方针,即“财政、财务、收支,真实、合法、效益”,牢牢把握审计监督首先是经济监督的定位。第二,回归审计法,按审计法赋权依法履职。新修订审计法对投资审计监督的审计对象和审计范围做了调整。要依法审计,正确担当作为,做到法无授权不可为、法定职责必须为。第三,回归“三定”方案确定的审计机关职责定位和分工。根据审计署新的“三定”方案规定,投资审计的职责是非常明确的,其主要职责任务是对固定资产投资项目的建设活动进行审计监督,与其他专业审计不存在交叉或重叠问题。关于什么是固定资产投资建设活动,国务院印发的《政府投资条例》等有明确的规定,包括项目投资决策、建设运营管理、生态环保、投资绩效管理等全过程,边界非常清晰。聚焦投资审计主责主业有明确的法律依据、制度约束、理论支撑和实践基础,有其内在逻辑和规律。投资审计依法履职是受法律保障的。
当前,中央和地方政府都把公共投资作为稳增长、促改革、防风险的重大政策措施,公共投资总量巨大,许多省公共投资都在万亿元以上,投资审计工作任务艰巨。投资审计要保持工作定力,明确重点职责和任务,围绕规划、战略、政府重点工作任务,锚定重大建设项目,种好“责任田”,干好“分内事”。
一是研究投资审计工作思路。思路决定出路。首先,要谋划全局。对本地区本单位投资审计中长期发展要有明确的目标和方向,制订中长期发展规划,明确阶段目标任务,建立投资审计项目库。其次,要画好“路线图”。要研究制订具体实施路径和措施,聚焦实用、管用,便于进入操作实施层面。最后,要坚持目标管理、过程控制。重大建设项目审计要解决什么问题、拿出什么样的工作成果、达到什么效果,都要有明确目标,做到谋定而后动。同时,加强过程管控,一切行动都要围绕实现目标开展,每一个细节都要深思熟虑。
二是围绕固定资产建设活动,从三个层面研究投资审计对象。首先,从宏观着眼,研究党中央关于公共投资的重大政策,贯彻新发展理念,构建新发展格局,推进高质量发展,聚焦稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险、保稳定等重大政策措施贯彻落实情况;研究具体的投融资体制改革、工程造价改革、工程建设管理等投资领域和建设领域的重大决策部署。其次,从中观破题,研究交通、能源、水利等重大投资建设项目密集行业领域的突出特点、行业政策、历史沿革、发展现状、改革方向、业务运行、管理模式等。第三,从微观解析,研究具体审计项目,突出“国家战略—发展规划—重大项目—工程要素”这条主线,研究被审计单位和建设项目的决策程序、建设运营管理、生态环境保护、工程质量、投资绩效以及后续利用等具体情况。
三是研究解决投资审计本身存在的重大问题。如审计法修订后如何处理好创新与突破、继承与发展的关系,把新增审计职责与原有职能有机结合起来;针对新的理论研究、现代技术应用、审计组织方式优化、审计资源有效利用等现实问题,推动边研究、边实践、边总结、边提升;驻地方特派员办事处反映的目前审计通知书只送建设单位,对于涉及地方政府或第三方违反财经纪律的问题,如何发挥审计监督作用、推动问题整改,也需要深入研究。
首先,作风要实。每个审计机关、审计组和审计人员都要有责任心和担当精神,把具体工作做实。其次,管理要实。要压实责任,尤其是审计现场责任。要真抓实干,抓业绩、抓质量、抓队伍。要善于举一反三,汲取经验,吸取教训,深入研究推动解决具体问题。最后,措施要实。近年来,国家重大建设项目审计总结提出了操作性强、实践效果好的“四个依据”“三个打开”的审计路径,即以概算、合同、基建财务制度和实际投资完成情况为依据,打开建设项目概算、打开施工合同、打开基建财务账,投资审计质效得到进一步提升。投资审计应坚持系统观念,把各方面情况摸准、政策吃透,精准高效揭示问题。把研究作为解决问题的基本路径,避免出现揭示问题层次不高、深度不够、碎片化问题多等情况