深化供销合作社（以下简称“供销社”）综合改革是党中央全面深化改革的一项重大举措。为助力供销社充分发挥服务“三农”的独特优势和重要作用，2021年，内蒙古自治区伊金霍洛旗审计局按照内蒙古自治区审计厅统一部署，开展供销系统专项审计。审计从推进供销社改革的视角审视问题，深入剖析问题背后的原因，提出合理化建议，有效推动全旗供销社构建科学的内部监督运行体制，形成长效机制，促进基层供销社建立现代农业社会化服务体系，厘清适应市场经济发展的股权关系，实现扭亏为盈。该项目荣获2022年全国审计机关优秀审计项目一等奖。
梳理行业历史沿革
研究行业改革政策
审计组在审前调查阶段对供销系统历史沿革及相关政策进行全面梳理，深入研究政策出台的时代背景和供销社发展历程，领会政策出台意图和目标。
以历史变迁为切入点，厘清改革发展脉络。审计组研究相关资料，了解到供销系统自1997年全国性改革转制以来，大部分地区保留了基本的组织架构，但乡镇级别基层社基本已经撤销。党的十八大以来，党中央、国务院决定重振供销系统并做出相应部署，2015年开始，基层社陆续重建，不断深化体制改革，创新经营机制，拓展服务领域，提升发展活力。
以深化改革政策为出发点，领会改革意图。审计组专题研讨2015年以来党中央、国务院以及各级党委、政府相继出台的一系列政策文件，如《中共中央 国务院关于深化供销合作社综合改革的决定》《内蒙古自治区党委、政府关于深化供销合作社综合改革的实施意见》等，充分领会政策意图、改革方向、目标要求。
以行业特征为关键点，确定审计目标及重点。供销系统管理架构为供销社负责指导并监督基层社运营，属于集体性质的特色行业。经过审前调查，发现当地供销系统的管理架构不清、内部控制管理缺失、资金使用混乱，存在严重的改革障碍。审计组将疏通堵点、解决痛点、推动改革作为审计目标，对多年形成的体制机制、管理漏洞、重大风险隐患以及典型性、普遍性、倾向性问题进行重点分析研究，精准施策，以期推动供销事业健康有序和高质量发展。
资金同步联动内控
一体研判管理漏洞
供销系统深化改革以来，各级管理机构拨付大量专项资金用于重建基层社，审计组紧盯资金管理使用情况，关注资金使用是否专款专用、有无挤占挪用情况，揭示专项资金在分配、拨付、管理和使用中存在的问题，查处违规违纪行为，揭示内部控制问题，一体分析研判管理漏洞。
运用数据分析重要抓手，揭示套取专项资金问题。供销社下辖10家基层社，业务涉及餐饮、农产品、超市等，基层社经营及财务数据量庞大，审计组选择业务量最大的一家超市进行数据分析，发现过期食品按照月度周期有规律地连续报损，报损金额相近，并且在报损前也发生相近金额的食品采购费用。发现疑点后，为保证证据链的完整性，审计组进一步使用“天眼查”APP结合现场调查取证，确定了供销社及基层社相关人员使用虚构食品套取资金的事实。进一步延伸其他基层社，发现相关人员使用类似手段套取资金50余万元。另外，审计组还使用相关数据分析模型并结合现场调查，发现其他人员套取资金的问题，均予以揭示。
瞄准资金管理关键环节，揭示管理不规范问题。审计组按照专项资金分配、拨付、管理和使用顺序进行核查，重点核查供销社及基层社是否有章可循、照章办事，资金管理制度是否建立健全，相关规定是否严格执行等。如审计组核查某供销社拨付某基层社5万元补贴资金对应的决策会议纪要时，发现会议由主要领导召开，但参加人数不符合规定人数，并且分管副主任未参加，进一步分析其他事项会议纪要，发现主要领导变相以主任办公会名义代替“三重一大”集体议事决策程序，属于明显违规行为。再如审计组核查某基层社相关资金管理制度时，发现基层社无相关制度；按照规定，供销社主要领导不得参与基层社具体运营，在查阅基层社会议纪要时，发现会议由基层社总经理召开，参加人员包括供销社主要领导及基层社3名普通职工，决策事项主要内容为挪用10万元专项资金用于其他项目，各基层社无相关制度，审计组对上述问题均予以揭示。
深究问题形成原因，精准研判管理漏洞。通过研究政策，分析研判管理体系漏洞。如政策要求供销社改革注重政事分开、社企分开，而某干部以供销社干部可以兼任基层社法定代表人为由，管理越位，违规在基层社的经营管理过程中全程深度参与，严重偏离了政策出台的意图。关注内部控制制度，分析研判内部控制制度漏洞。如某干部兼任基层社法定代表人，但是基层社以企业较小为由，未设置监事会，而供销社内部控制监督缺位，未按照规定对基层社进行内部审计。关注管理运营机制，分析研判运营机制漏洞。如某供销社建议基层社春耕购买农资以纳入供销社采购名录的生产厂家为主，而基层社以价格差异为由，未经招标选择其他农资生产厂家供货，且农资质量不佳，运营机制存在漏洞。
督促强化合力整改
推动完善系统治理
审计组坚持揭示问题与推动解决问题相统一，将审计整改贯穿审计全过程，通过纪审、巡审联动，推动供销社及基层社及时整改审计发现的问题，建立长效机制。
开展审计全过程整改，提升问题整改质效。由于供销系统长期未接受审计，时间久远，问题较多，整改难度较大，审计组坚持整改前移，在审计期间就推进审计整改，提出整改建议，做到立行立改、审改结合。在出具审计报告后，建立审计整改动态管理台账，现场召开审计整改会议，明确整改时限，压实整改责任，实行问题清单和整改清单对账销号，持续跟踪检查问题整改，不定期开展审计整改“回头看”。在审计整改时限内，供销社及基层社理顺并归位专项资金，拨付滞留专项资金，补充签订分红协议，收回2处基层社租赁房屋，为1处基层社门店办理产权手续，将7处房屋纳入社有资产管理，整改率达到100%。
推动建立专项治理小组，形成监督整改合力。伊金霍洛旗审计局与旗纪委及旗委巡察办建立工作联系机制。在审计前，向旗委和政府汇报后，成立供销系统腐败问题专项治理小组，全面加强和解决问题协作、审计移送、整改治理等有关事项。在审计移送问题线索后，旗纪委和旗委巡察办同步进驻供销社，合组办公，做到信息共享、互帮互促、闭环分析，形成监督、整改、治理合力。如审计将问题线索移送旗纪委后，旗纪委现场跟进办案，旗纪委以审计线索为突破口，从办案视角进行分析，提出可能存在的问题，审计组据此继续深入定点突破，按照纪委指导扎实做好取证工作，进一步提供问题线索；旗委巡察办在分析问题后，提出廉政建设漏洞，下达督促整改通知书，督促供销社限期整改，将问题整改纳入供销社年度考核任务。
聚焦管理类问题整改，推动系统治理。审计组按照供销社及基层社各自功能定位及分类管理监督的原则，坚持全局观念，深入揭示问题，以整改促管理，推动系统治理。供销社及社有企业按照整改要求，建立健全《社有资产监督管理暂行办法》《专项资金绩效评价管理办法》《社有企业公司章程》《内部审计制度》等规章制度47项。新规章制度突出对主要领导权力进行约束，如基层社在使用专项资金实施项目前，要按照社有企业章程进行充分调查研究及论证，向供销社提出资金使用申请，供销社派出专人调查核实后提交党组会按照“三重一大”决策制度进行审议，审议通过后按照财务制度履行资金拨付手续；项目实施完成后，形成资产的，供销社要按照社有资产相关制度对资产进行监督，并且按照专项资金相关制度进行绩效评价。
全力提升审计质效
持续推动深化改革
审计结束后，审计组及时向上级审计机关和地方党委、政府汇报审计成果，主要领导给予供销系统专项审计极高的评价，并要求供销社提交下一步深化改革方案，持续推动深化改革。
发挥审计“谋士”作用。审计通过审计报告、审计专报等方式提出具体可操作的改革建议，其中《关于深化供销合作社系统改革发展的对策建议》《审计建议切实加强行政事业单位内控管理》2篇审计专报获得市政府领导批示，旗人大常委会对审计报告予以批转，《专项资金只“拨”不“管”应引起重视》《社有企业深化改革就需要股权治理》等25篇审计要情获得旗政府领导批示。
发挥审计专业优势。审计利用专业优势，帮助基层社搭建现代企业管理框架，建议将现有的10家基层社整合重组为1家公司进行优化管理。重组后，基层社法人治理结构按照“董事会+监事会+理事会+股东代表”的架构运行，供销社主要履行指导和监督等职责，基层社履行开拓市场、投资管理等职责，实现政事分开、政企分开。
发挥审计服务保障作用。在推进供销社深化改革中，审计积极建言献策，关注改革中遇到的问题，多次召开改革会议对改革方案进行讨论，与财政、发改等相关部门和单位沟通协调，对供销社予以支持，帮助联系媒体讲述助农政策、助农故事，树立供销社老招牌新形象，鼓励供销社转变运营思路，激发经营活力。