清洁取暖“双替代”是针对北方集中热力管网未覆盖的农村地区开展的重要惠民工程，指用电能、天然气等清洁能源代替污染严重的煤炭能源，并依据相关政策对供暖改造用户进行补贴。清洁取暖“双替代”一头牵着人民群众温暖过冬、一头连着蓝天白云，是关系人民群众切身利益的重大民生工程，也是打赢大气污染防治攻坚战的重要举措。按照河南省安阳市委审计委员会的部署和市政府工作安排，2020年，安阳市审计局以助力打赢蓝天保卫战、维护群众利益为目标，对全市清洁取暖“双替代”项目开展专项审计调查，推动各级党委、政府及相关部门修订出台制度文件18个。该项目荣获2021年全国审计机关优秀审计项目一等奖。
清洁取暖工作不仅是大气污染防治的重点任务，也是关系千家万户的民生工程。北方冬季清洁取暖“双替代”项目涉及行业面广、部门众多，层层配套，审计组在前期调研上做足功课，紧扣民生谋篇布局。
聚焦党和国家决策部署。2017年，国家发展改革委、国家能源局等十部门联合印发《北方地区冬季清洁取暖规划（2017—2021年）》，对北方地区冬季清洁取暖“双替代”工作作出部署，要求坚持清洁替代，减少大气污染物排放，到2021年，北方地区清洁取暖率达到70%；力争用5年左右时间，基本实现雾霾严重化城市地区的散煤供暖清洁化。为促进地方加快冬季清洁取暖改造，财政部、住房和城乡建设部、生态环境部、国家能源局四部门于2017年组织开展了中央财政支持北方地区冬季清洁取暖试点工作，试点示范期为3年，中央财政奖补资金标准根据城市规模分档确定，直辖市每年安排10亿元，省会城市每年安排7亿元，地级城市每年安排5亿元。
服务地方党委和政府中心工作。从2017年起，安阳市连续3年把推进清洁取暖试点“双替代”作为中心工作，列入本级政府工作报告。2018年，安阳市进入第二批中央财政支持北方地区冬季清洁取暖试点范围。近几年，全市冬季清洁取暖工作取得了显著成效。项目惠民政策执行效果如何、群众利益能否得到保障、资金使用效益发挥如何，按照“扎实开展民生审计，推动保障和改善民生”的工作思路，安阳市审计局将全市清洁取暖“双替代”项目专项审计调查列为重点审计项目计划，助推提高取暖清洁化水平，保障和改善民生。
紧扣项目特点保障群众利益。安阳地处北方地区，清洁取暖比例低，特别是部分地区冬季大量使用散烧煤，大气污染物排放量大，迫切需要推进清洁取暖。清洁取暖“双替代”工作涉及全市2672个村庄约85万户群众，补贴资金10亿元，具有地域广、涉及群众多、资金量大等特点。在审前准备阶段，审计组赴市清洁取暖领导小组办公室、市发展改革委、市财政局、市环保局等部门调研，研究“双替代”政策规定、执行情况及效果、散煤治理难点及建议等，明确了审计目标：围绕清洁取暖“双替代”政策落实、资金管理、投资绩效三个方面，揭示政策落实、资金使用、项目实施中存在的问题和不足，维护群众利益，从全局和宏观层面深入分析问题产生的原因以及体制性障碍、机制性缺陷、制度性漏洞，促进政策落实、规范资金管理、提高投资绩效。
针对全市7个县（区）80多万“双替代”户财政补贴数据信息，审计组坚持问题导向，借助数字化审计模式，采用大数据定量分析和定性筛选相结合的方式，双管齐下实现精准打击，有效提升工作成效。
全盘透视，大数据定量分析政策效果。依据审计实施方案，审计组突出问题导向，把重点审计内容分为目标任务完成、资金使用和效益、相关政策贯彻执行、设备采购使用等模块。针对清洁取暖政策执行效果等方面，分析用电量数据。按照用户采暖期（四个月）使用“双替代”设备的用电量少于100度的标准，发现10万多户设备长期闲置未用。经延伸调查取证，发现存在设备长期闲置导致政策执行效果不佳的问题。通过分析“双替代”户使用采暖设备用电量，发现低温空气源热泵热风机等空调设备耗电量低、使用率高、性价比高、群众认可度高，而电暖器类替代设备耗电量高、用户使用率不高，最终揭示部分县（区）采暖设备的选型不符合实际需求，导致政策执行效果大打折扣的问题。
聚焦微观，大数据定性筛选违规资金。针对违规领取补贴问题，审计组收集相关数据，具体包括各县（区）“双替代”任务完成情况表、购置设备补贴资金表、设备运行补贴表等数据。将数据进行整理并导入SQL Server数据库，通过对数据表中姓名、身份证号、所在县（区）、乡镇（街道）、村（社区）等关键字进行关联筛选，生成超标准发放设备补贴、不同“双替代”户在不同乡镇或村庄重复领取设备补贴、部分“双替代”户同时享受“电代煤”和“气代煤”补贴、超标准领取补贴等违规领取补贴的问题线索，并精准定位需要延伸调查的县（区）、乡镇（街道）、村（社区）等信息，为下一步延伸调查提供数据支撑。
针对审计中发现的补贴发放不及时、资金滞留、取暖设备利用率不高等问题，审计组会同业务主管部门及财政部门进行深入研讨，分类施策，一体推动整改落地见效。
坚持边审边改，助力惠民政策落实。审计组按照“边审计、边规范、边促进、边提高”的原则，针对发现的问题，向市政府、主管部门提出建章立制的建议，以政策执行效果、招标采购、资金合规使用、维护群众利益等四个方面为重点，向被审计单位提出具体整改清单和整改建议，促进资金规范管理、加快政策落实、提高管理水平。审计组将研究型审计贯穿审计项目全过程，着力提升审计宏观服务能力，更好履行审计监督职责。如针对电暖器使用率不高、影响大气污染治理效果等政策执行效果不理想的问题，审计组深入分析政策及执行情况，发现产生问题的主要原因是政策宣传不到位、运行补贴兑付慢。审计专报上报市政府后，市发展改革委、市清洁取暖领导小组办公室及时修订了2019年前电费补贴标准，向居民户发放实名印制的2020年“双替代”户电费补贴“电采暖消费券”，提升大气污染防治成效的同时，维护了群众利益。
督促资金及时拨付，助力高质量发展。审计发现，全市3个县（区）财政及22个乡镇财政滞留上级“双替代”资金滞留比例较高，严重影响“双替代”资金使用效益和惠民政策落实。审计指出问题后，责任单位及时将滞留资金全部拨付到位，有力促进了打好大气污染防治攻坚战和新冠疫情后地方经济的快速恢复和发展。同时，审计发现，全市7个县（区）中有4个县（区）财政拖欠52家“双替代”设备企业账款，影响了民营企业的正常经营和发展，影响全市营造一流营商环境和政府诚信建设。针对该问题，市审计局以审计专报形式上报市政府，市领导批示后，县（区）财政欠款基本付清，此举得到了相关民营企业的一致好评，进一步优化了营商环境，助力经济高质量发展。
及时揭示和反映体制机制问题，促进建章立制、深化改革。通过对全市清洁取暖“双替代”项目审计中存在的问题进行深入分析，审计建议各县（区）政府应加强“双替代”设备筛选工作，采取加大监督检查、严肃问责及激励群众参与等措施，推进大气污染治理。审计建议得到了市（县）政府、市清洁取暖领导小组办公室、各主管部门的高度重视，促进相关机制制度进一步完善。安阳市燃煤散烧管控工作领导小组依据审计建议，及时修订了《安阳市“散煤清零”举报奖励办法》。审计整改推动建立完善政策制度18项，其中市政府及有关领导小组出台政策制度4项，县（区）政府完善制度机制14项，有力促进了大气污染防治、农村生产生活方式的转变和乡村振兴战略的实施。