我国法律实践中,行政征收征用主要包括集体土地征收和国有土地上房屋征收两大类,此外还包括国有土地使用权有偿收回、行政征用、准征收等特殊类型。
集体土地征收
集体土地征收是指国家出于公共利益的需要,通过法定程序将集体所有的土地及其附属物转变为国家所有的法律过程及其法律制度。我国土地所有权分别由国家和集体经济组织享有,基于公共利益的需要,国家可依法征收集体土地、地上附着物的所有权和用益物权,并给予集体经济组织和农民公平的补偿。
征收集体土地,必须符合法律规定的目的。《土地管理法》对此进行了明确的规定,列举了六种情形。都应符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划;规定的建设活动,还应纳入国民经济和社会发展年度计划;规定的成片开发并应符合国务院自然资源主管部门规定的标准。
征收集体土地还要符合法定的程序要件。《土地管理法》和《土地管理法实施条例》都明确规定了集体土地征收程序,主要包括发布征收土地预公告、开展拟征收土地现状调查、开展社会稳定风险评估、拟定征地补偿安置方案并公告、依申请组织听证、签订安置补偿协议、申请土地征收报批、发布征收土地公告、拨付并足额支付征地补偿费用、交付土地等程序。
我国坚持严格的耕地保护制度,征收集体土地,若涉及农用地转为建设用地,还要先经过农用地转用审批程序。《土地管理法》和《土地管理法实施条例》明确规定了农用地转用审批手续,涉及永久基本农田转为建设用地的,由国务院批准;不涉及占用永久基本农田的,由国务院或国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准。
经国务院批准农用地转用的,同时办理征地审批手续,不再另行办理征地审批;经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的,同时办理征地审批手续,不再另行办理征地审批,超过征地批准权限的,应依法另行办理征地审批。
国有土地上房屋征收
依宪法规定,国家对特定的城市土地享有所有权,农民集体对农村和城市郊区的土地享有所有权,个人并不享有土地所有权。不过,个人对其在依法取得的土地上自行建设或购买的房屋享有所有权。故当国家基于公共利益的需要,对房屋予以征收时,也应给予被征收人公平的补偿。
对城市土地上的房屋进行征收时,是国有土地上房屋征收,依据《城市房地产管理法》和《国有土地上房屋征收与补偿条例》开展。对集体土地上的房屋进行征收时,根据《土地管理法》规定,房屋(农村村民住宅)作为土地上的附属物一并被征收,应给予被征收人相应的补偿。
国有土地上房屋征收也必须符合法律规定的公共利益目的,按法定程序开展,对被征收人给予公平的补偿。国有土地上房屋的征收与补偿程序一般分为三个阶段,即征收决定阶段、征收补偿阶段、搬迁执行阶段。《国有土地上房屋征收与补偿条例》明确了六种符合公共利益可以征收国有土地上房屋的情形,前五种都是具体情形的列举,最后一种是兜底性条款。只有基于此,才能依法作出征收决定。
具体实施中,由市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作,市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府作出房屋征收决定,并按程序要求制定征收补偿方案。其中,关于房屋征收补偿的范围,主要包含被征收房屋价值的补偿,因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿,因征收房屋造成的停产停业损失的补偿等方面。
补偿方案确定后,房屋征收部门应与被征收人签订房屋征收补偿协议。实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后,被征收人应在补偿协议约定或补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。尤其要明确的是,任何单位和个人不得采取暴力、威胁或违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动。
特殊类型征收征用
除上述集体土地征收、国有土地上房屋征收两类典型的行政征收行为之外,还存在以下特殊类型的行政征收征用情形。
国有土地使用权有偿收回。根据《土地管理法》和《民法典》的有关规定,在国有土地上可为他人设定建设用地使用权,国家基于公共利益需要也可收回该建设用地使用权。《土地管理法》明确规定了国有土地使用权收回的情形,即为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要,确需使用土地的,可收回国有土地使用权。此处法律概念上虽然用的是“收回”,但从本质上看,就是国家对土地使用权的“征收”,原土地使用权人丧失了原有权利,国家应对此给予补偿。
应明确的是，法律意义上的“收回”,并不都是有偿的。例如,民法上土地使用期限届满收回、逾期未缴纳土地出让金收回、因政府原因导致闲置土地时的协议收回;行政法上因单位撤销、迁移等原因停止使用原划拨国有土地收回,用地项目经核准报废收回,非因不可抗力或政府原因造成闲置土地超过二年收回,因违规使用土地收回等情形,并不都是有偿收回。因收回的具体情形不同,法律性质也不同。
行政征用。包含日常生活中基于特定公共利益的临时性征用和特定紧急情况下的临时性征用。是指临时征用和紧急征用。行政征用的本质就是对他人财产权短时间内的使用,而非永久性的剥夺。狭义上的临时征用,仅指在社会秩序正常的情况下临时征用土地,比如修桥铺路过程中临时征用特定集体土地,工程建设完成后又返还给权利人。而因各种紧急情形临时征用财产的,例如在抢险、救灾、防疫、国防、军事等突发紧急情况下实施行政征用的,属于紧急征用范畴。
准征收。包含管制征收和占有征收。准征收是与征收相对的一个概念,准征收并不是我国法律上明确规定的概念,是行政征收的特殊形式。国家以增进公共利益为目的,通过行政行为在法律上或在事实上对私有财产权予以限制,并给予经济或其他补偿的行为,就是准征收。
根据对财产的占有和价值影响程度的不同,可将准征收分为管制征收和占有征收。
管制征收通常是指国家通过作出具有规制性的法律行为,有意限制私人财产权的利用,例如因划设自然保护区等而无法使用土地或经营、因修建水电站等而依法关闭相关经营场所、因保护永久基本农田而限制土地用途。
占有征收是指国家并非有意占有或使用私人财产,或有意限制私人财产权,而是其合法行为的附随结果在客观上造成了私人财产的损失,该行为多是出于偶发或不可预见的事实行为,而对私人财产造成无意的损害。诸如因公共工程施工所造成的损失、国家公害行为所造成的损失、排除危险等即时强制措施造成的损失等情形。实践中,上述行为构成准征收的,国家应给予相对人公平的补偿,充分保障其合法权益。