这些政策的出台旨在强化对地方政府债务的管理，进一步规范和约束地方政府的举债融资行为，防止出现新的隐性债务，从而确保中国经济的健康稳定发展。这些政策不仅体现了中国政府对地方政府债务问题的重视，也反映了中国政府在财政管理上的审慎态度和决心。
其中，2014年国务院发布的《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）对地方政府债务的规模、用途和风险管理等方面进行了明确规定，强调要严格控制债务规模，优化债务结构，并加强对债务风险的监测和预警。
2017年财政部发布的《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）则重点对地方政府的举债融资行为进行了规范和约束，严禁地方政府违规举债，同时要求加强对债务的监管和风险控制。
2021年国务院发布的《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号）则从预算管理的角度出发，提出了一系列深化预算管理制度改革的措施，包括加强预算监管、推行全面预算管理、健全预算绩效评价体系等，以进一步规范地方政府的财政行为，提高财政资金的使用效益。
2022年国家发改委发布的《关于盘活地方政府专项债务限额存量做好专项债券项目有关工作的通知》（发改投资〔2022〕1440号），明确了专项债资金的投向领域。此后，监管部门根据经济发展情况，进一步扩大专项债券的投向领域。
《国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部<关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见>的通知》（国办函〔2023〕115号），明确政府和社会资本合作应限定于有经营性收益的项目，聚焦使用者付费项目，全部采取特许经营模式，优先选择民营企业参与。
这种模式在过去被广泛使用，但随着时间的推移，人们逐渐认识到了其存在的局限性。首先，财政直投模式对财政资金的筹集能力有着严格的要求，一旦财政资金不足，就会导致项目无法顺利开展；其次，这种模式缺乏市场化的融资方式，无法充分利用社会资源，限制了基础设施建设的规模和速度。
此外，财政直投模式通常是针对具体的项目进行投资，缺乏长期规划，容易出现重复建设等问题。因此，我们需要探索新的模式来推动基础设施建设，以适应经济发展的需要。
图1 财政直投
2010年《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）首次提出对地方融资平台进行规范、清理和整顿。随后2014年国发43号文要求政府不得通过融资平台代为举债，平台公司的代融资职能被剥离。从这一时候，国企平台开始向市场化转型。
因此，推进投融资平台公司市场化转型，剥离地方政府非经营性项目的融资职能，是公共领域正确处理政府和市场关系、从源头上防范地方政府隐性债务风险的重要举措，也是促进企业可持续发展的必由之路。
2015年，发改委等六部委联合发布了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，其中第三条规定：“特许经营，是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务”。
2023年11月3日国家发展改革委、财政部发布《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》国办函〔2023〕115号，明确PPP的投资范围应限定于有经营性收益的项目，聚焦使用者付费，全部采取特许经营模式，优先选择民营企业参与。对特许经营项目的定义、实施范围及实施要点等内容进行了进步一明确。
2023年11月28日国家发改委官方发布《基础设施和公用事业特许经营管理办法（修订征求意见稿）》的征求意见公告，修订稿相较2015年发布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（6部委25号令）而言，已结合115号文对PPP新机制的规范要求做了有针对性的调整，特许经营迈入了一个新的阶段。
02 项目要点
特许经营项目重点关注以下几点：①由县级以上人民政府授权有关部门或单位作为实施主体；②项目实施机构应根据经批准的特许经营方案，通过公开竞争方式依法依规选择特许经营者；③政府和社会资本合作项目应聚焦使用者付费项目，明确收费渠道和方式，项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报，不因采用政府和社会资本合作模式额外新增地方财政未来支出责任；④特许经营方案按照政府投资项目审批权限和要求，报投资主管部门或者其他有关部门审批，在审核特许经营方案时，应当对项目是否适合采取特许经营模式进行认真比较和论证，必要时可以委托专业咨询机构进行评估；⑤政府付费只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本。
03 运营方式
特许经营的运营方式包括：
①在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府；
②在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、拥有并运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府；
③特许经营者投资新建或改扩建基础设施和公用事业并移交政府后，由政府授予其在一定期限内运营；
④国家规定的其他方式。
对于新建（含改扩建）项目，原则上应按以下要求选择特许经营者：
（一）应由民营企业独资或控股的项目
①环保领域：垃圾固废处理和垃圾焚烧发电项目；
②市政领域：园区基础设施项目、公共停车场项目；
③物流领域：物流枢纽、物流园区项目；
④农业林业领域：农业废弃物资源化利用项目、旅游农业、休闲农业基础设施项目、林业生态项目；
⑤社会领域：体育项目、旅游公共服务项目。
（二）民营企业股权占比原则上不低于35%的项目
①环保领域：污水处理项目、污水管网项目；
②市政领域：城镇供水、供气、供热项目；
③交通运输领域：城际铁路、资源开发性铁路和支线铁路，铁路客货运输商业类、延伸类业务项目、收费公路项目（不含投资规模大、建设难度高的收费公路项目）、低运量轨道交通项目；
④物流领域：机场货运处理设施项目、国家物流枢纽、国家骨干冷链物流基地项目；
⑤水利领域：具有发电功能的小型水利项目；
⑥新型基础设施领域：智慧城市、智慧交通、智慧农业、智慧能源项目、数据中心项目、人工智能算力基础设施项目、民用空间基础设施项目。
（三）积极创造条件、支持民营企业参与的项目
①交通运输领域：列入中长期铁路网规划、国家批准的专项规划和区域规划的铁路项目、投资规模大、建设难度高的收费公路等项目、城市地铁、轻轨和市域（郊）铁路项目、民用运输机场项目；
②能源领域：农村电网改造升级项目、油气管网主干线或支线项目、石油、天然气储备设施项目；
③水利领域：具有发电功能的大中型水利项目。
专项债模式是指地方政府发行专项债券来筹集资金用于特定领域的项目建设；是落实积极的财政政策，稳投资、扩内需、补短板的重要举措；地方政府的重要金融工具；是地方政府为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。
专项债券主要投向有一定收益的项目，偿还以对应的政府性基金或对应的项目收入作担保。
这种模式近年来受到重视，并且有政策支持，通过发行专项债券可以满足针对特定领域的融资需求，可以为地方政府提供更加灵活的融资方式，降低融资成本，提高资金使用效率，推动地方经济的发展。同时，专项债券的发行也需要加强监管和风险控制，确保资金使用的透明度和安全性。
02 特点
专项债项目的特点：①项目需满足收益与融资自平衡；②专项债额度采用“限额管理”；③融资成本相对于银行贷款而言较低。
03 适用范围
专项债适用领域：
①交通基础设施：铁路、收费公路、民用机场、综合交通枢纽、水运、城市轨道交通、城市停车场；
②能源：天然气管网和储气设施、煤炭应急储备设施、城乡电网（农村电网改造升级、城市配电网以及边远地区离网型新能源微电网）；
③农林水利：农业、水利、林草业；
④生态环保：城镇污水垃圾收集及处理；
⑤社会事业：卫生健康（含应急医疗救治设施、公共卫生设施）、教育、养老托育、文化旅游、其他社会事业（体育和民生）；
⑥城乡冷链等物流基础设施：城乡冷链物流设施、粮食仓储物流设施、国家物流枢纽等物流基础设施、应急物资仓储物流设施、农产品批发市场；
⑦市政和产业园区基础建设：市政基础设施（包括供排水、供热、供气、地下管廊）、产业园区基础设施（主要支持国家级、省级产业园区基础设施）；
⑧新型基础设施：市政公共服务等民生领域信息化、云计算中小型数据中心、人工智能基础设施、轨道交通、机场、高速公路等传统基础设施智能化改造、第五代通信移动通信5G融合应用设施、国家级、省级公共技术服务和数字化转型平台；
⑨国家重大战略：京津冀协同发展、长江经济带发展、“一带一路”建设、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、 推进海南全面深化改革开放、黄河流域生态保护和高质量发展、成渝地区双城经济圈建设；
⑩保障性安居工程：城镇老旧小区改造、保障性租赁住房、公共租赁住房、棚户区改造（主要支持在建收尾项目，适度支持新开工项目）、城中村改造。
财政直投模式具有政府直接控制投资项目的优点，能够保证投资项目的执行效率和政策导向。但是，这种模式也存在着政府承担风险过大的缺点，因为政府需要直接承担投资项目的市场风险和经营风险。
国企平台模式则具有市场化运作的优势，可以通过引入社会资本和专业管理，提高投资项目的运作效率和经济效益。但是，这种模式也存在政府对项目的控制力较弱的缺点，因为国企平台往往更加注重自身的经营效益和市场竞争力。
特许经营项目有一定的使用者付费来源，可以帮助政府解决自身公共财政预算有限，无法平衡财政收入与基础设施支出的问题，并且这种模式要求社会资本方通过使用者付费来获取回报，虽然可能仍需要政府补贴，但核心理念是政府尽可能将风险转移给了社会资本方。
专项债模式则具有较为灵活的融资方式和较低的融资成本，适用于一些具有一定收益的公益性质的投资项目。但是，这种模式也存在政府承担风险过大的缺点，因为政府需要直接承担投资项目的市场风险和经营风险。
因此，在选择投融资模式时，必须根据具体项目的需求和政策环境进行合理选择。例如，对于一些需要政府直接控制或纯公益性的投资项目，可以选择财政直投或专项债模式；对于一些市场化运作的投资项目，可以选择国企平台模式；对于一些需要政府和市场合作的项目，可以选择特许经营模式。
此外，地方政府还应加强债务管理，严格遵守政策规定，确保投融资活动的合法性和合规性。这包括对债务规模进行合理控制、对债务结构进行优化、对债务使用情况进行监督和管理等措施。只有加强债务管理，才能确保地方政府在投融资活动中不违反政策规定，保障投资项目的顺利实施和取得预期的效益