人民日报：规范实施政府和社会资本合作新机制——深化基础设施投融资体制改革，切实激发民间投资活力

为进一步深化基础设施投融资体制改革，切实激发民间投资活力，国务院办公厅近日转发国家发展改革委、财政部《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（以下简称《意见》），对政府和社会资本合作新机制（以下简称“新机制”）提出具体要求。

政府和社会资本合作（PPP）模式在我国实施以来，一定程度上起到了改善公共服务、拉动有效投资的作用，但在实践中也存在一些亟待解决的课题。新机制会带来哪些新变化？记者采访获知，新机制与以往PPP政策的差异主要有三方面：聚焦使用者付费项目，优先选择民营企业参与，全部采取特许经营模式。

聚焦使用者付费项目

能形成稳定的现金流预期，从源头上防范新增地方隐性债务

根据《意见》，PPP项目应聚焦使用者付费项目，明确收费渠道和方式，项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报，不因采用PPP模式额外新增地方财政未来支出责任。

国家发展改革委投资司有关负责人表示，从国际经验看，PPP主要分为基于使用者付费的特许经营、基于公共部门（政府）付费的私人融资计划两种模式。此前，部分以政府付费为主的PPP项目收益不足甚至缺乏收益来源，政府方向社会资本承诺固定回报或保障最低收益进行补足，提前锁定、固化政府未来支出责任。

国家发展改革委投资研究所融资室副主任李泽正表示，新机制强调“聚焦使用者付费项目”，要求项目经营收入能够覆盖建设投资和运营成本、具备一定投资回报，从源头上防范新增地方隐性债务。清华大学投融资政策研究中心助理研究员王盈盈认为，具有使用者付费基础的项目通常符合社会公众实际需求，能形成稳定的现金流预期，聚焦这些项目，有利于挤出可能过度超前建设或者相对滞后的项目。

《意见》提出，政府可在严防新增地方政府隐性债务、符合法律法规和有关政策规定要求的前提下，在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持；政府付费只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本。除此之外，不得通过可行性缺口补助、承诺保底收益率、可用性付费等任何方式，使用财政资金弥补项目建设和运营成本。

“新机制并不完全排除政府投资支持和政府付费，但严格限制了政府支出条件。”中国国际工程咨询有限公司研究中心副主任徐成彬表示，按照新机制，政府投资支持主要是在项目建设期，可通过政府资本金注入或建设投资补助等形式实现，如果涉及政府资本金注入，应按照《政府投资条例》要求，纳入政府投资项目管理；政府付费是在项目运营期间，“按规定补贴运营”通常采用行业或区域规定的统一运营补贴标准，与项目是否采用PPP模式不直接相关，也不会因为采用PPP模式而新增政府支出责任。

　　

优先选择民营企业参与

坚持初衷、回归本源，将进一步调动民间资本参与项目积极性

业内专家表示，过去实施的PPP项目中，不少中央企业和地方国企作为社会资本角色参与，尽管发挥了积极作用，但对民间投资形成一定程度的挤出效应。《意见》提出，要坚持初衷、回归本源，最大程度鼓励民营企业参与PPP新建（含改扩建）项目。

“新机制明确了优先选择民营企业参与。”国家发展改革委投资司有关负责人表示，《意见》提出要最大程度鼓励民营企业参与PPP新建（含改扩建）项目，并根据不同项目公共属性强弱，将PPP新建（含改扩建）项目分为三类，同时制定了《支持民营企业参与的特许经营新建（含改扩建）项目清单（2023年版）》（以下简称《清单》）。

徐成彬表示，《清单》实行分类管理：一是市场化程度较高、公共属性较弱的项目，如垃圾固废处理和垃圾焚烧发电项目，应由民营企业独资或控股；二是关系国计民生、公共属性较强的项目，如城镇供水、供气、供热项目，民营企业股权占比原则上不低于35%；三是涉及国家安全、公共属性强的项目，如具有发电功能的大中型水利项目，应积极创造条件、支持民营企业参与。“三类项目的投资规模、公益属性、建设难度逐渐递进，民营股权参与比例总体趋减，但第二、三类项目并不排除有能力的民营企业独资或控股。”徐成彬说。

《意见》还明确，对《清单》所列领域以外的PPP项目，也可积极鼓励民营企业参与；外商投资企业参与PPP项目，按照外商投资管理有关要求并参照相关规定执行。国家发展改革委将及时收集、整理各方面对清单实施过程中的意见建议，并结合投资管理新形势新要求，对项目清单进行动态调整。

国家发展改革委投资司有关负责人表示，新机制将特许经营期限延长至40年，投资规模大、回报周期长的项目还可以适当延长，明确通过加强管理、降低成本、提升效率、积极创新等获得的额外收益主要归特许经营者所有，均有助于提升民间资本参与项目积极性。

全部采取特许经营模式

风险可控、监管严密，将保证PPP项目规范发展阳光运行

《意见》提出，PPP应全部采取特许经营模式实施，并在合同中明确约定建设和运营期间的资产权属，清晰界定各方权责利关系。

受访专家认为，特许经营模式风险可控、监管严密、投资回报路径清晰，新机制提出PPP项目应全部采取特许经营模式实施，有利于形成更好的政策和市场环境，防止出现不规范的模式和潜在的风险。

为规范推进建设实施，《意见》从严格审核特许经营方案、公平选择特许经营者、规范签订特许经营协议、严格履行投资管理程序、做好项目建设实施管理等方面提出一系列措施。

“为公平选择特许经营者，新机制明确将项目运营方案、收费单价、特许经营期限等作为选择特许经营者的重要评定标准，并关注项目运营管理经验、专业运营能力、企业综合实力和信用评级状况。”徐成彬说，这些公开竞争条件不再像以往过于强调融资和施工能力，有利于优秀的民营企业脱颖而出。

根据《意见》，2023年2月PPP项目清理核查前未完成招标采购程序的以及后续新实施的PPP项目，均应按照新机制执行。

国家发展改革委投资司有关负责人表示，地方各级政府要规范推进本级政府事权范围内的特许经营项目，依法依规明确特许经营项目实施机构，切实负起主体责任；社会资本方和咨询机构要全面准确理解新机制内涵，客观合理地从专业角度推动具体项目。

关于举办新机制新模式下PPP存量项目

疑难杂症处理实务专题培训班的通知

【课程背景】

2023年11月8日，《国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部<关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见>的通知》（国办函〔2023〕115号，简称《PPP新机制》）正式对外公开，这是我国政府和社会资本合作（PPP）发展史的重要里程碑。《PPP新机制》建立了以鼓励民间投资、发挥市场机制、遏制新增地方政府隐性债务为显著特征的特许经营新模式，重构了特许经营全周期管理的新流程，打通了新建、改扩建项目与存量资产盘活的壁垒，标志着PPP模式自2023年2月清理核查以来的再出发，开启高质量发展的新征程。

政府和社会资本合作（PPP）项目自2023年2月份全面“暂停”；2023年6月26日，审计署向全国人大常委会报告了《国务院关于2022年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》披露的PPP项目审计情况之后，16万亿已运营、已建设、已采购的PPP项目将何去何从？PPP项目有哪些转换路径？政府和社会资本合作（PPP）项目未来发展趋势是什么？PPP项目常见的问题有哪些？阶段性、持续性审计反馈问题将如何按期、合法合规完成整改任务？PPP项目绩效评价如何开展？备受地方政府、社会资本方、金融机构、第三方中介机构、科研院所及PPP从业人员的关注。

为助力存量PPP项目妥善处理各项疑难杂症，依法合规处理PPP存量项目，保障重点基础设施和公共服务领域民生工程的有效供给，防范新增隐性债务风险，确保财政可持续，经济平稳运行，北京中建政研信息咨询中心特举办新机制新模式下PPP存量项目疑难杂症处理实务专题培训班，现将有关事项通知如下：

【课程内容】

（一）《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》全面解读

1.PPP、特许经营和BOT的概念及其相互关系

2.特许经营项目周期管理流程

3.特许经营可行性评估大纲

4.特许经营方案编写注意事项

5.特许经营协议关键条款

（二）PPP与地方政府债务管理

1.当前PPP发展现状

2.如何准确理解财预〔2017〕50号文、财办金〔2017〕92号、财金〔2018〕54号、财金〔2019〕10号、财金〔2022〕119号文对PPP提出来的规范要求

3.地方政府债务管理要求

4.PPP与政府债务管理关联关系

5.PPP发展趋势

（三）PPP项目实操常见疑难杂症与解决策略

1.已完成一案两书、未采购，项目推进？

2.已采购、未开工，如何应对？

3.在建工程（项目超概、融资不到位、工程变更、建设成本的认定、股权转让及退出等） 如何确保不烂尾、不停摆？

4.已运营项目（价格调整方式、股权转让及退出、项目公司管理、履约付费、绩效评价等）如何确保正常有效运营，发挥PPP项目资产的利用价值

（四）PPP项目转化路径

1.专项债券

2.一般债券

3.特许经营模式

4.投资人+EPC模式

5.EOD模式等

（五）PPP项目绩效评价政策解读、具体要求及实操案例

1.PPP绩效考核政策演变及绩效考核指引解读

2.PPP项目绩效考核要求及挂钩方式

3.PPP绩效考核的程序

4.PPP绩效考核的结果及付费

5.PPP绩效考核方案、绩效考核报告的编制

6.PPP绩效考核案例分析

7.PPP项目实操疑难问题解

（六）地方政府专项债券项目谋划及储备

1.政府发债政策背景、实施要点

u （1）政府专项债的背景及政策红利

u （2）年度/地区发行现状分析及规模预测

u （3）地方政府债券发行特点及存在问题

2.地方政府债券基本概念解析

u （1）地方政府债概念

u （2）地方政府债分类

3.地方政府专项债券投向领域

u （1）地方政府专项债券投向领域

u （2）地方政府专项债券审核标准

u （3）地方政府专项债券负面清单

4.地方政府专项债券申报、发行及资金使用流程

u （1）项目立项审批阶段

u （2）项目申报阶段

u （3）项目发行阶段

u （4）项目存续期债券管理

5.地方政府专项债券谋划要点

u （1）如何筛选项目

u （2）如何挖掘项目收益来源

u （3）如何确定项目核心边界

u （4）申报技巧及注意事项

u （5）其他申报、发行现状问题及对策建议

6.经典案例分享

u （1）债贷组合项目案例

u （2）乡村振兴项目案例

u （3）园区基础设施项目案例

7.现场交流及本地项目梳理、研讨

u （1）对储备项目进行梳理

u （2）项目申报疑难点讨论

【参会对象】

地方政府相关部门及新城、新区管委会相关部门；地方投融资平台公司和市政公用企业；央企和上市公司的投融资部门、财务部门等；其他投资机构（保险公司、基金管理公司等）与商业银行等；专业服务机构：投资银行、信托机构、咨询公司、财务顾问等；其他与PPP相关的机构和人员。

【授课师资】

李老师：中建政研政府服务中心副总经理；中建政研政府投融资研究中心副主任；某财政厅专项债券评审专家；某银行总行专项债券顾问专家；国经济体制改革研究会产业改革与企业发展委员会PPP专家委员会委员；具有7年固定资产投资项目投融资咨询经验。参与实施政府专项债券项目近500个，已发行额度高达500亿元；参与实施PPP项目40多个，均已落地实施，部分项目被评为示范项目。

申老师：经济学学士、会计师、律师、注册会计师、注册资产评估师、注册税务师、国际注册内部审计师、证券业从业资格；中建政研政府服务中心咨询专家、高级讲师；北京诺德律师事务所主任律师；江西省财政厅PPP专家（法律类）；陕西省发改委PPP专家（财务类）；山西省PPP促进会专家（法律类）；河北省政府政策咨询专家库专家成员；河北省昌黎县决策咨询委员会委员；河南省专项债评审专家；海南省乡村振兴促进会智库专家；湖北恩施市财政局PPP常年顾问；安徽省宿州市市级政府投资引导基金专家咨询监督委员会专家；安徽省桐城市政府投资项目评审专家；山东省临清市政府投融资常年顾问；中国经济体制改革研究会产业改革与企业发展委员会PPP专家委员会委员。