开拓政府投融资项目策划新思路—自然资源资产组合供应政策

2023年11月7日，九江经开区通过九江市全民所有自然资源资产交易系统成功出让一宗“土地+水”“自然资源资产组合包”，出让价共计30040万元，竞得人为九江瑞农城乡发展有限公司。该案例响应了自然资源部探索各门类自然资源资产组合供应的政策要求，深入研究该案例，为全国平台公司在政府投融资项目策划包装上开拓出一个新思路。

自然资源资产组合供应政策的规定

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1、2023年6月13日，自然资源部印发的《自然资源部关于进一步做好用地用海要素保障的通知》（自然资发〔2023〕89号）规定，探索各门类自然资源资产组合供应。在特定国土空间范围内，涉及同一使用权人需整体使用多门类全民所有自然资源资产的，可实行组合供应。将各门类自然资源资产的使用条件、开发要求、底价、溢价比例等纳入供应方案，利用自然资源资产交易平台等，一并对社会公告、签订资产配置合同，相关部门按职责进行监管。进一步完善海砂采矿权和海域使用权“两权合一”招标拍卖挂牌出让制度，鼓励探索采矿权和建设用地使用权组合供应方式。

2、2023年9月5日，自然资源部《关于开展低效用地再开发试点工作的通知》（自然资发〔2023〕171号）规定，探索资源资产组合供应。在特定国土空间范围内，同一使用权人需使用多个门类自然资源资产的，探索实行组合包供应，将各个门类自然资源的使用条件、开发要求、标的价值、溢价比例等纳入供应方案，通过统一的自然资源资产交易平台，一并对社会公告、签订配置合同，按职责进行监管。鼓励轨道交通、公共设施等地上地下空间综合开发节地模式，需要整体规划建设的，实行一次性组合供应，分用途、分层设立国有建设用地使用权。

自然资源资产组合供应政策的要求

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根据以上政策文件规定，自然资源资产组合供应的要求如下：

1、需在特定的国土空间范围内。也就是说组合供应的资源资产需在同一个物理空间范围，例如一片海域空间内有海域使用权，但是海底同时也有海砂采矿权，二者在整体的物理空间上完全重合。

2、使用权人需为同一主体。也就是说同一主体的使用权人可同时取得不同自然资源资产的权利，因此使用权人所涉猎的生产经营业务范围将更广泛，主营业务更多元。

3、多个门类自然资源资产探索实行组合包供应。我国自然资源资产是分属于各不同的职能部门分别管理的，例如海砂开采需要同时取得海砂采矿权和海域使用权两种自然资源的权利，在职能机构改革前分属国土、海洋两个机构职责范围内的事项，按照相关规定分别组织“招拍挂”出让，程序繁琐复杂效率低下甚至有冲突，因此适合探索实行组合包供应。

4、通过统一的自然资源资产交易平台，一并对社会公告供应。也就是说必须通过公开方式取得。

5、各职能部门按相应职责进行监管。将自然资源资产的所有权、使用权、监督权等区分开来，分别行使权利，避免政府既当运动员又当裁判员。

案例分析

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本文开篇时提及到案例是笔者目前能公开查询到的少有案例，以下分析仅依据通过公开查询到的零星资料进行分析，可能与实际情况不符。

1、案例基本情况

九江经开区于2023年11月7日通过九江市全民所有自然资源资产交易系统成功出让一宗“土地+水”“自然资源资产组合包”，出让价共计30040万元，竞得人为九江瑞农城乡发展有限公司。此次成功交易的一宗“土地+水”“自然资源资产组合包”，结合了九江经开区区域产业特点和发展趋势，将一二三产业有效融合，形成高质量“资产包”，涵盖农业用地、公园绿地；河流，涉及一定年限的养殖种植权、休闲旅游开发权、工业旅游线路经营权，共计两类自然资源的三项权能，标志着九江市自然资源资产组合供应迈出了坚实的第一步。

2、实施主体情况

根据以上查询信息分析，九江瑞农城乡发展有限公司是2023年10月27日新成立的公司，所属行业为水利、环境和公共设施管理业中的公共设施管理业，营业范围包括餐饮住宿服务、水产养殖、土地整治服务、园林绿化施工、商业综合体管理服务，游览景区管理，名胜风景区管理、树木种植经营，体验式拓展活动及策划，农作物栽培服务，谷物种植，蔬菜种植等。

九江瑞农城乡发展有限公司是九江金瑞建设投资有限公司的全资子公司，而九江金瑞建设投资有限公司是九江经济技术开发区（出口加工区）管委会财政局（国有资产管理局）的国有独资公司。

3、自然资源资产组合情况分析

该案例自然资源资产组合包是以土地和水权进行组合打包。

（1）农业用地、公园绿地。

依据目前信息，未知该农业用地是国有农用地还是集体农用地，但是相关法律对农用地取得方式有具体规定。

《民法典》第330条第2款规定:“农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地,依法实行土地承包经营制度。”
《土地管理法》第13条规定:“农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地,以及其他依法用于农业的土地,采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式承包,不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等,可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包,从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。”

因此，农用地取得方式是通过承包经营和招标、拍卖、公开协商等方式。

公园绿地一般属于公益性项目用地，属于《划拨用地目录》中的土地，但是国家也鼓励符合《划拨用地目录》的土地通过有偿方式取得。

（2）水权

本案例提及的水权应当不是取水权等水利相关的用水权益，而是养殖权等。

以上土地、水等要素是载体，要素载体中包含的养殖种植权、休闲旅游开发权、工业旅游线路经营权是能真正产生经济利益的权益。

4、两山转化路径的探索

本案例采用自然资源资产组合供应方式，是实现“两山”转化路径的积极探索。由当地平台公司通过公开方式取得自然资源资产权利，由虚向实，拓展业务经营范围，转向实体化经营、走向产业化发展之路。地方政府也通过自然资源资产公开转让取得财政收入，推动了自然资源变资产、资产变资本、资本变资金。

自然资源资产组合供应实现的保障

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九江经开区出让“土地+水”自然资源资产组合包为什么能实现，主要有以下方面的保障作为基础。

1、国家顶层制度夯实基础

2015年，中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》提出，分清全民所有中央政府直接行使所有权、全民所有地方政府行使所有权的资源清单和空间范围。

2019年，中办国办印发的《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》进一步要求，探索开展全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点，明确委托代理行使所有权的资源清单、管理制度和收益分配机制。

2022年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》明确，针对全民所有的土地、矿产、海洋、森林、草原、湿地、水、国家公园等8类自然资源资产（含自然生态空间）开展所有权委托代理试点。明确了所有权行使模式，完善委托代理配套制度，探索建立履行所有者职责的考核机制，建立代理人向委托人报告受托资产管理及职责履行情况的工作机制等。

2、地方政策促进落地实施

2017年以来，福建省南平市就率先开展了健全国家自然资源资产管理体制试点。试点任务包括剥离职责，设置机构，探索不同层级政府代理行使全民所有自然资源资产所有权实现形式，创新自然资源全面所有权实现形式。编制自然资源资产套表，建立国有自然资源实物账本；建立自然资源价值账本，构建自然资源价值核算体系。各地政府亦根据自身情况，完善全民所有自然资源资产管理体制。

本文提及案例中的九江市亦出台《九江市全民所有自然资源资产交易管理办法》《九江市全民所有自然资源资产网上交易规则》等规范性文件,探索建立全民所有自然资源网上交易系统,为全民所有自然资源资产出让提供平台和制度保障,规范了交易流程,维护了交易秩序。

从具体工作流程上来看，一是开展自然资源确权登记工作。全面开展自然资源统一确权登记，清晰界定全部国土空间各类自然资源资产的所有权主体，明确资源权属和权益关系，为自然资源资产交易提供合法性支撑和保障。二是开展自然资源资产整体评估。建立科学的自然资源价格评估体系，并通过技术单位进行整体评估，确定自然资源资产价值，为自然资源资产交易提供科学依据。三是探索自然资源资产“两权分离”。将自然资源资产所有权和使用权分离，将使用权进行交易出让，从而实现所有权主体行使权利并落实权益，使用权竞得人则获得可产生收益的自然资源资产。

3、金融机构融资支持

目前金融机构对国有自然资源特许经营权转让项目（土地除外）的贷款是支持的。例如，2023年1月，农发行伊春市分行为铁力市宏大农业综合开发有限责任公司放贷款4.2亿元，为铁力市辖区内5个林场的林地和林辅用地提供30年特许经营权。

在取得自然资源资产权益后，还可以采用抵押、预期收益质押等方式为特许经营项目提供融资支持。

开拓思路利用政策包装项目

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2021年11月，国务院办公厅《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》（国办发40号文）规定，“通过竞争方式确定生态保护修复主体暨自然资源资产使用权人，并签订生态保护修复协议和土地出让合同等自然资源资产配置协议，明确修复要求、各方权利义务和违约责任”；“对集中连片开展生态修复达到一定规模和预期目标的生态保护修复主体，允许依法依规取得一定份额的自然资源资产使用权，从事旅游、康养、体育、设施农业等产业开发；其中以林草地修复为主的项目，可利用不超过3%的修复面积，从事生态产业开发。对社会资本投入并完成修复的国有建设用地，拟用于经营性建设项目的，在同等条件下，该生态保护修复主体在公开竞争中具有优先权；涉及海域使用权的，可以依法依规比照上述政策办理。修复后新增的集体农用地，鼓励农村集体经济组织将经营权依法流转给生态保护修复主体。修复后的集体建设用地，符合规划的，可根据国家统一部署稳妥有序推进农村集体经营性建设用地入市，生态保护修复主体可在同等条件下优先取得使用权。社会资本投资修复并依法获得的土地、海域使用权等相关权益，在完成修复任务后，可依法依规流转并获得相应收益”。这为参与生态环保项目的社会资本一并或优先取得自然资源资产使用权提供了政策支持。

虽然上述国办发40号文的规定是在实施生态保护修复项目中是“允许依法依规取得一定份额的自然资源资产使用权”以及“同等条件下优先取得使用权”，并不完全契合自然资源资产组合供应政策。但在EOD项目、乡村振兴项目策划包装中，可以积极将自然资源资产组合供应嵌入到投融资结构当中，或者以自然资源资产组合供应为基础谋划EOD项目、乡村振兴项目所需的资本金。

综上，依据自然资源资产组合供应政策，并结合国办发40号文等相关规定，积极开拓思路、合理策划包装地方政府投融资项目，助力地方经济产业发展。

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