城市更新投融资典型模式与案例

一、地方政府利用财政资金直接投资

以政府部门为主体，利用财政资金直接对外投资，通过市场化公开招标的方式，确定执行主体，完成如片区综合整治、老旧小区改造等公益性较强的民生项目。其建设资金的主要来源是政府财政直接出资。在计划经济时期，政府主导了财政拨款、组织实施、动迁、建设、协调和仲裁等更新项目的各个阶段和各个方面。市场经济时期，政府内逐步分化出市政公司、城建公司、住房保障中心等经济部门承担委托动迁和工程等工作。

案例：河南省郑州市管城回族区老旧片区综合整治提升项目

2020年11月，郑州市管城回族区住房保障服务中心作为项目执行主体通过公开招投标确定市场主体完成管城回族区老旧片区综合整治提升项目EPC工程总承包。

该项目位于管城回族区境内，总投资约5.48亿，建设资金为财政资金。包括二里岗、紫荆山南路、航海东路办事处辖区（片区综合整治）；陇海、东大街、南关办事处辖区（片区综合整治）；北下街、西大街、城东路办事处辖区（片区综合整治）。地方政府直接出资模式主要针对公益性项目建设、维护，需要具备良好的财力基础，通过纳入政府投资预算体系，按照政府投资条例要求对外投资。

二、地方政府配套资金同时发行城市更新专项债

以政府为主导，政府配套部分资金，其余缺口资金发行专项债。这种项目通常要求项目自身收益良好，能够覆盖债券本息，实现资金自平衡。

案例：2020年粤港澳大湾区城镇老旧小区改造专项债券（一期）越秀区城市更新改造补短板项目

建设内容：水环境治理项目：包含排水单元达标攻坚工程以及新河浦涌沿线生态恢复。片区品质提升工程：包含二沙岛人行道升级改造工程；土地整理；李白巷2号非遗及文创中心建设工程；华乐街辖内片区品质提升；黄花岗科技园（创新区）环境提升工程；越秀区智慧政务服务“新基建”建设工程等。公园基础设施升级改造：区属公园设施更新改造工程；人民公园景观优化提升工程。环卫基础设施品质提升：环卫垃圾收集等作业配套设施完善工程；垃圾投放点完善工程；公厕设施完善工程。

资金来源为区统筹：项目总投资为179049.70万元。其中资本金132049.70万元，计划发行专项债券47000.00万元。

收入来源：土地出让收入、广告牌收入与公园收入（各公园场地及租金收入、游乐及其他经营收入）。

三、地方政府授权地方国企为主体进行投融资

由地方政府授权给地方国企作为城市更新项目的投资建设运营服务主体。以地方国企为主体，通过银行融资或资本市场融资完成城市更新项目的投资建设。地方国企投资模式下，城市更新项目的收入可能来源于项目收益、使用者付费、专项资金补贴等方面。

案例：南京市石榴新村城市更新项目

南京市石榴新村位于新街口附近，小区多为3层小楼，包括部分依楼而建的“毛坯子”住户。石榴新村房屋年代久，居住拥挤，设施落后，存在安全隐患。

南京市秦淮区政府授权南京秦淮城市更新建设发展有限公司为南京市石榴新村城市更新项目投融资建设主体，该项目收益来源包括居民自筹的改造经费，更新项目增加部分面积销售及开发收益，按规定可使用的住宅专项维修资金，相关部门争取到的国家及省老旧小区改造、棚改等专项资金，市、区财政安排的城市更新改造资金等。该项目通过南京秦淮城市更新建设发展有限公司自筹资金解决项目资本金，通过银行贷款（建设银行的危改贷等）解决其他的资金来源。

四、“投资人+EPC”模式

城市更新的“投资人+EPC”模式是在地方政府的授权下，由地方国企作为城市更新项目的业主方，通过对外公开招投标确定合作方，由地方国企与合作方按照约定股权比例成立项目公司，由地方国资与项目公司签订开发投资协议，以项目公司作为城市更新项目的投融资建设管理实施方。投资项目的资本金来源于股东出资，项目其他资金通过市场化融资获得。“投资人+EPC”模式可以用来解决城市更新项目建设过程的资金问题，多用于综合性开发或者片区开发等大型项目中，其实质上是类PPP项目。

未来项目公司的收益由两个部分构成，一个是地方国资按照投资建设协议支付投资收益（一般是成本加成），另外一部分是地方政府的相关部门按照项目公司通过产业招商、运营等方面带来的财政收入增量的部分比例作为补贴资金支付给项目公司。

案例：河源市东源县城乡基础环境综合提升工程项目

河源市东源县城乡基础环境综合提升工程项目投资额约为409240.00万元，建设内容包括土地综合整治、饮水工程建设（污水供水设施建设运营）、环保基础设施建设、灾害治理、流于综合治理、市政及交通设施建设。该项目采用“投融资+设计施总承包+运维服务”（投资+EPC+O）模式实施，由东源县政府与东源县城乡建设投资有限公司签订的《授权委托协议书》，由东源县城乡建设投资有限公司作为综合提升工程项目的投资主体，对外招投标确定社会资本，和社会资本组建项目公司完成本招标项投融资、勘察设计、施、运营、维护、管理和移交等工作。

与此类似的还有产业基金+“投资人+EPC”模式，即在“投资人+EPC”模式基础上，引入以地方国企和社会资本合作形成的城市更新产业基金，以产业基金作为项目公司的出资方。同时，目前部分央企也通过引入社保基金共同组建基础设施基金进行股权投资，从而解决央企的投资资金问题。

五、 政府和社会资本合作模式，即PPP模式

PPP模式下，项目回报机制有三种，分别是政府付费、可行性缺口补助和使用者付费。政府付费部分（补贴）通过纳入中长期财政预算的形式，保障项目还款来源及社会资本的合理收益。社会资本部分通过以下方式融资，如表4。

表4  PPP项目全生命周期融资方式一览表

案例：南京市鼓楼区铁北片区城中村改造更新及产业发展项目

投资规模：本项目总投资182.7亿元，包括前期费用3.8亿元、拆迁安置费111亿元、土地费用25.2亿元、基础设施建设5.8亿元、保障房建设13.5亿元、产业打造19.1亿元、建设期利息4.3亿元。

收入来源：(1)金陵文化创意区收入：金陵埠文化创意空间&金陵埠历史文化街区租金收入、金陵埠船舶科技博物馆门票收入、金陵埠船坞咖啡租金、金陵埠电子竞技基地、绩效收入等。(2)幕府绿色智谷收入：配套科研用房出售收入、配套科研用房出租收入、配套房屋出租收入、配套人才公寓出租收入、辅助业务收入、绩效收入。(3)小市看世界收入：租金收入、税收绩效收入等。(4)保障房收入：底商出租收入、保障房安置收入。

合作模式：采用建设-运营-移交（BOT）的方式实施。

项目回报机制：采用可行性缺口补助+使用者付费的回报机制。

项目合作期：共20年，其中建设期6年。

资金来源：项目资本金比例为项目总投资的20%，资本金以外部分，拟以自有资金或债务融资方式筹集，占项目总投资额的80%。

该项目为国家财政部PPP入库项目。