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政府投融资未来模式

目 录
一、政府投融资困境
二、放弃幻想 回归本质
三、未来模式
四、资金来源
五、重点领域
一、政府投融资困境
(一)地方政府投融资资金来源渠道不稳定。——资金缺
长期以来,我国地方政府建设资金主要来源于以土地出让收益为主的基金预算收入、政府债券收入、还有通过地方政府融资平台融到的资金。
新形势下,这几方面收入来源都具有很大的不确定性:
1.近年降税减费和土地市场不景气导致财政收入锐减
2.政府债券申请困难度持续提高,专项债申请需要两个部委进行”双审“ 。
3.政府融资平台受制于过重的债务负担也很难满足建设资金需求未来,紧财政是新常态,多元化融资则是新方向。
(二)专项债项目风险大,单体优质项目缺乏——项目少
审计署对人大作的《2022年度中央预算执行和其他财政收支的审计报告》提到专项债券管理存在一些问题——20个地区通过虚报项目收入、低估成本等将项目“包装”成收益与融资规模平衡,借此发行专项债券198.21亿元;5个地区将50.03亿元违规投向景观工程、商业性项目等禁止类领域;47个地区违规挪用157.98亿元;5个地区虚报33个专项债券项目支出进度,至2022年底有60.27亿元结存未用……大量经虚假夸大包装的“低成本、高收入,偿还能力强”的项目,直接造成专项债资金使用低效和项目回报效益低下,进而引发债务偿还风险。
(三)地方政府债务沉重,隐性债务风险高——债务高
债务红线以上的(大于300%)财政局首要任务就是压减存量严控新增,以求通过时间换空间赢得地方发展空间。
二、放弃幻想 回归本质
《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》的通知国办函〔2023〕115号
(一)聚焦使用者付费项目
(二)全部采取特许经营模式。
(三)合理把握重点领域。
(四)优先选择民营企业参与。
《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》的通知国办函〔2023〕115号
(三)合理把握重点领域。
公路、铁路、民航基础设施和交通枢纽等交通项目,物流枢纽、物流园区项目,城镇供水、供气、供热、停车场等市政项目,城镇污水垃圾收集处理及资源化利用等生态保护和环境治理项目具有发电功能的水利项目,体育、旅游公共服务等社会项目,智慧城市、智慧交通、智慧农业等新型基础设施项目,城市更新、综合交通枢纽改造等盘活存量和改扩建结合的项目。《国家发展改革委关于进一步抓好抓实促进民间投资工作努力调动民间投资积极性的通知》发改投资〔2023〕1004号将在交通、水利、清洁能源、新型基础设施、先进制造业、现代设施农业等领域中,选择一批市场空间大、发展潜力强、符合国家重大战略和产业政策要求、有利于推动高质量发展的细分行业,鼓励民间资本积极参与“三个清单”是指国家重大工程和补短板项目、重点产业链供应链项目、完全使用者付费的特许经营项目等3类项目清单,“一个平台”是指搭建一个统一的向民间资本推介项目平台,通过项目推介会和平台等公开发布项目信息。按照《政府投资条例》(国务院令第712号)要求,政府投资应当聚焦社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、社会管理、国家安全等公共领域,投资回报水平较合理且社会投资者特别是民间资本愿意投资参与的经营性项目。——鼓励社会资产参与避免做大而全的政府,处理好市场与政府关系,既要使市场在资源配置中起决定性作用,发挥市场机制、市场主体和资本的力量,又要更好发挥政府作用,强化宏观政策调节,支持和引导资本规范有序发展。不管有没有PPP,政府的投资需求都不会减少,在经济整体放缓的大背景下,更需要投融资模式的创新去解决发展中的问题。那种靠复制粘贴就能“混日子”的时代一去不复返了:未知的远比传统经验要多,AI时代,知识的迭代速度比想象的要快。

新形势下,传统咨询机构将面临淘汰,而能提供综合解决方案的咨询机构则会脱颖而出,这就给咨询人员提出了更高的专业素养要求,比财务人员更懂工程,比做工程的更懂财务,比做法律的更懂行业,比甲方更懂政策。积极探索模式创新,高质量的策划使用者付费项目,尽量实现政府不出资或少出资,低补贴或无补贴,达到项目全寿命周期物有所值。

三、未来模式

XOD+特许经营+地方国企

“XOD模式”是借鉴TOD模式的理念,以城市基础设施为导向的城市空间开发模式,根据基础设施的不同可具体划分为EOD模式(生态环保、教育设施)、TOD模式(交通设施)COD模式(文化设施)、HOD模式(医疗设施)、SOD模式(体育场馆)、POD模式(城市公园)等等。

“XOD模式” ,即以城市基础设施为导向的城市空间开发模式。只有坚持“XOD模式”的发展理念,对城市基础设施和城市土地进行一体化开发和利用,形成土地融资和城市基础设施投资之间自我强化的正反馈关系,通过城市基础设施的投入改善企业的生产环境和居民的生活质量,进一步带动土地的增值,进而通过土地的增值反哺城市的发展,才能切实解决新型城镇化发展问题。

E O D 模 式 , 全 称 是 生 态 环 境 导 向 的 开 发 模 式 ( E c o l o g y -OrientedDevelopment),其官方定义出自2020年《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》:是以生态文明思想为引领,以可持续发展为目标,以生态保护和环境治理为基础,以特色产业运营为支撑,以区域综合开发为载体,采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式,推动公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合,统筹推进,一体化实施,将生态环境治理带来的经济价值内部化,是一种创新性的项目组织实施方式。

TOD全称Transit-orientedDevelopment,由美国建筑师和规划师PeterCalthorpe于二十世纪九十年代初提出TOD概念定义、要素分析、功能作用等。TOD的概念是指以公共交通为导向的开发模式。以火车站、机场、地铁、轻轨等轨道交通及巴士干线等枢纽站点为中心,以400~800米(5~10分钟步行路程)为半径,将出行、居住、工作、购物、休闲、娱乐、教育等功能集中于一体,形成高效、集约、舒适、绿色的城市空间.

COD模式,即以博物馆等文化设施(CulturalfacilitiesOrientedDevelopment)为导向,对城市基础设施和城市土地进行一体化开发和利用,形成土地融资和城市基础设施投资之间自我强化的正反馈关系,通过对城市基础设施的投入改善企业的生产环境和居民的生活质量,进一步带动土地的增值,进而通过土地的增值反哺城市的发展。博物馆COD发展模式的方法和路径,是将博物馆放到城市发展的整体框架中予以考量,在新城新区建设中通过“多规合一”,在旧城改造中通过“有机更新”,以城市“无形资产”带动“有形资产”升值,以城市综合环境的提升带动城市整体品牌的增值.通过构建文化综合体的方式,将传统博物馆提升为兼容性博物馆,坚持博物馆展陈区域免费开放,打造品牌,凸显社会效益;改善博物馆周边水,声,气,土,绿植等生态环境,凸显生态效益;在周边地块适度开发和利用,通过环境的独特性和优质性兼容吃,住,行,游,购,娱,商务办公等服务经济,文创经济,信息经济,凸显经济效益;将社会效益,生态效益,经济效益三者叠加并良性循环,从而体现系统化的发展方式。

HOD模式(hospital-orienteddevelopment,HOD)与“TOD”

(Transit Oriented Development,以公交为导向的发展)模式相似,不同的是HOD是通过以医疗为主要核心,不断加入延伸服务内容,如研发服务、教育服务、养老服务、旅游服务等内容,带动区域开发,是集多种功能于一体的复合型土地开发方式。由于医疗资源的特殊性,医院本身就有城市公共服务设施的属性,本身就具有共享性,而“HOD”模式其衍生的产业更是依托医疗资源而聚集,最终发展将健康产业园区作为城市的主要组成部分,实现医疗系统的“城市共生” 。在做园区规划时应充分结合城市的发展背景和文化,结合区域对园区的具体的发展要求,打造层次分明的健康产业园区。

POD(Park Oriented Development),是一种以城市公园等生态基础设施为导向的城市空间开发模式,即通过依托自然资源禀赋开发新城或社区,提升区域生活品质和居住环境,形成生态环境与周边地区土地开发的良性互动,进而带动新城的发展。根据联合国标准,广义的城市基础设施由三部分构成,一是包括公共事业、公共工程、交通设施在内的经济基础设施二是包括文化教育、医疗保健等在内的社会基础设施三是包括城市湿地公园、绿化带等在内的生态基础设施。“城市自然生态资源”,POD便是依托这种自然生态资源(公园、绿地、水系、湿地以及山丘等)进行开发的模式,从而形成生态环境与周边地区土地开发的良性互动,目标是形成『公园城市』。

特许经营

基础设施和公用事业特许经营,是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织,通过协议明确权利义务和风险分担,约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益,提供公共产品或者公共服务。中华人民共和国境内的能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域的特许经营活动,适用本办法。

地方国企

以城投公司为主要代表,地方国企是城市资产市场化的载体,受城市政府授权或委托,统一负责城市资产投资和经营活动,担负着城市资产优化配置和保值增值的责任。既是城市建设的决策者,又是城市建设的投资者,既是城市建设的经营者,将城市建设中的政府行为转变为企业行为,避免城建基础设施投资与经营中的权责不分,政企不分。真正按市场经济的要求建立城市建设的投融资体制。不只经营“土地资源” ,同时经营“山水林田湖草沙”的一切地方政府资源。

四、资金来源

XOD项目的投资分为资本金和融资,一般要成立项目公司,资本金比例20%,融资80%,主要资金来源有:
1.专项债资金
2.中央专项资金
3.银行贷款
4.政府补贴

政府补贴“政府可在严防新增地方政府隐性债务、符合法律法规和有关政策规定要求的前提下,按照一视同仁的原则,在项目建设期对使用者付费项目给予政府投资支持;政府付费只能按规定补贴运营、不能补贴建设成本。”

目前机制下可行的政府补贴方式:
1.投资补助
2.资本金注入
3.贷款贴息
4.运营补贴

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