城市更新项目必然涉及建设内容是否具有经营性、建设强度等问题，站在政府投融资角度，最关心此类项目两个核心问题，一是土地性质，二是资金来源。通常城市更新类项目会涉及集体所有土地变更为国有建设用地的需求，或相反，需要办理相应的土地性质变更手续。 较为常见的城市更新类项目资金来源有：政府采购或通过PPP模式、特许经营模式/“特许经营+联合开发”模式和“投资人+EPC”等模式筹集。 政府采购即依据《政府采购法》、《中华人民共和国招标投标法》直接采购施工单位来实施项目，一般由财政一般性公共预算或政府债券资金出资建设，这种模式并不能够撬动太高的杠杆，需要区域财政资金实力雄厚，往往此类项目规模也不会很大。 如果项目体量较大，则需与社会资本方合作，并撬动金融机构资金进入，合作模式自然更加多样复杂。 自年初开始，国家就陆续发布了鼓励与社会资本合作对接、推进县城城镇化、盘活存量资产等文件，如：2022年3月21日印发《国家发展改革委办公厅关于进一步做好社会资本投融资和对接有关工作的通知》、2022年5月6日印发《中共中央办公厅 国务院办公厅印发关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》、2022年5月25日印发《国务院办公厅关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》，旨在督促地方政府扩大有效投资，稳住经济大盘。8月15日，央行进行了今年以来第二次下调MLF利率，释放出稳货币宽信用的信号。 根据以上政策文件精神，结合中建政研实操案例经验发现，目前城市更新类项目多呈现复杂化、差异化不断增强的趋势，很多项目依靠单一投融资模式难以解决实际问题，融会贯通的运用多种投融资模式是大势所趋，这就要求我们对每种单一模式有足够的了解。 首先，了解下经历高速发展、急剧下滑到稳步发展的PPP模式（即政府和社会资本合作模式），该模式通常由政府方通过公开的方式，选定社会资本方共同出资组建项目公司，由项目公司来进行项目建设、融资及运营，给政府带来增量收入。针对项目运营无收益或者使用者付费不足以覆盖项目建设成本、运营成本及合理回报的部分，政府结合绩效考核结果，通过安排预算的方式给项目公司予以付费或者补助。但为保障政府有能力履行相关支出责任，财金2015年21号文规定每一年度本地区全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任占本地区一般公共预算支出比例应当不超过10%，由于采用PPP模式实施的项目支出责任是安排在政府一般性公共预算内，还款相对更有保障，所以金融机构对PPP模式实施的城市更新项目认可度很高，贷款意愿非常强烈。 城市更新类项目拟采用PPP模式，但入库存在障碍的情况下，还可考虑采用特许经营模式。《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（25号令）明确本办法所称基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。具体操作为：平台公司或者社会资本通过竞争性方式拿到项目特许经营权。由于不是PPP模式，没有财政支付保障，因此金融机构的贷款意愿会降低，项目性质是否优质，项目经营性是否充足与在金融机构贷到相应款项的可能性成正比。项目运作成功后给政府带来增量收入，政府依据签订的特许经营协议给特许经营权人可行性缺口补助或者绩效奖补。 特许经营模式下，如果项目资本金不足，特许经营权人也可与社会资本合作，即“特许经营+联合开发”模式，由平台公司和社会资本共同组建的项目公司，负责项目的融资、建设，但是政府的缺口补助和绩效奖补仍然支付给平台公司，平台公司再将其通过建设回报的方式支付给项目公司。 现阶段“特许经营+联合开发”模式在实操中需要关注以下几个问题：一是若将商业、产业等企业投资项目一并纳入合作范围，违背了25号令中“约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。”的规定；二是部分项目允许特许经营权转授权给其他单位，违背了特许经营权是一项行政权力的事实本质，不能转授权，需要严格履行行政主体收回后公开招标再授予的基本原则；三是项目能否实现自平衡，项目后期需要财政进行付费补贴，重点关注前期是否严格按照先预算后采购的实施原则通过政府采购确定特许经营单位。 此外，与社会资本合作建设的常见模式，还有“投资人+EPC”模式。该模式由平台公司立项，然后直接招标投资人与工程总承包单位。中标投资人与平台公司约定比例出资成立项目公司，进行融资建设。平台公司分期支付工程款，政府获得增量收入再返还给平台公司。该模式优势是操作简单，推进快，只要有足够强大的平台公司即可操作成功。一般要求平台公司的信用评级至少是AA及以上的评级，因为这种模式需要平台公司/投资人/非股东第三方/担保公司进行担保或者进行项目并表。 “投资人+EPC”模式以下问题值得注意：一是要确保双方合作性质为股权合作，否则有被判定为明股实债的风险；二是后期由于项目融资需要将项目法人变更为项目公司，属于招标人变更，严格意义属于重大实质性变更，是否需要重新招标需要严格论证；三是财政资金通过注资/财政拨款缺少上位预算管理规定的支持。 目前部分地方政府公开支持“投资人+EPC”模式，例如贵州省水利厅提出探索推进社会投资人+EPC模式，江苏南通鼓励股权投资+EPC模式等。山东某地滨河生态城200亿项目，浙江某地未来城市200亿项目，广东某地人才岛300亿项目，均是采用这种模式进行实施的。
