一、政策背景 7月21日，国务院常务会议审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》（以下简称“《意见》”）。早在今年4月，中央政治局会议就提出在超大特大城市积极稳步推进城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设，此次政策落地释放出稳增长的积极信号。 7月24日，中央政治局会议继续定调，提出积极推动城中村改造和“平急两用”公共基础设施建设，盘活改造各类闲置房产，再次释放积极信号。 此次城中村改造或主要聚焦超大特大城市，参与城市数量有限，且项目周期长、以稳为主，预计能在一定程度上拉动投资。在政府财政压力较大、地产商资金紧张的背景下，筹集资金是难点、堵点，需要协调各方利益。随着城中村改造项目逐渐落地，城市核心地段价值逐渐逐渐提升，“产业+地段”为王。 推动超大特大城市城中村改造政策实施的两大基础资源——土地和资金。 土地方面，自然资源部9月5日出台了《关于开展低效用地再开发试点工作的通知（自然资发〔2023〕171号）》，在供地政策方面进一步简化程序，聚焦盘活利用存量土地，提高土地利用效率，探索创新政策举措，完善激励约束机制。 资金方面，主要是城中村改造纳入专项债范围和专项贷款。结合近期家银行在信贷策略上积极布局城中村改造和城市更新贷款，一时间关于“二次棚改”的传闻铺天盖地，部门媒体认为后继监管层将推出类似2015年政策性银行棚改专项贷款的工具用于支持城中村改造。笔者认为，鉴于城中村改造与棚改有着本质区别，政策性银行专项贷款的规模和力度将与2015年相差甚远。 二、专项贷款基本情况 （一）棚户区改造专项贷款。 国内银行关于棚户区改造的专项贷款始于2015年的三年棚改规划，期间央行在2014年4月创设PSL（抵押补充贷款）工具为政策性银行支持棚改提供长期稳定、成本适当的资金来源，政策性银行再通过棚改专项贷款向地方政府发放贷款，国开行、农发行为棚改专项贷款的发放主力。根据统计，2015、16、17年国开行分别发放棚改贷款7509亿元、9725亿元、8800亿元。截至2022年末，国开行和农发行的合计棚改贷款余额超过4万亿元。 2015年国务院下发《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发〔2015〕37号）规定了棚户区改造项目融资主要还款资金来自于政府购买服务。2018年7月，国务院下发国发27号文，严禁新增政府隐性债务。棚改政府购买服务模式也在后继的建办保〔2018〕55号《关于申报2019年棚户区改造计划任务的通知》被叫停。相应的央行PSL贷款也处于停止状态。 （二）城市更新业务 2019年以来，中央在全国推动城市更新试点工作。在2021年住建部下发了《关于开展第一批城市更新试点工作的通知》，在全国21个城市试点开展城市更新工作。2022年11月，住建部总结了试点地区的城市更新经验，下发《实施城市更新行动可复制经验做法清单（第一批）》。从文件来看，各地城市更新的筹资渠道包括政府专项债、城市更新基金、企业债和银行贷款等。 （三）城中村改造业务 从7月份国务院下发的政策来看，此次城中村改造更聚焦在“超大城市和特大城市”。作为城市更新的一种方式，城中村改造采用“留改拆”并举模式，通过政府引导、社会资本参与、市场化融资方式推动城中村改造工作实施。从体量上看，预计在5—7年建设周期下，城中村改造年均投资额为6300亿元—8900亿元，考虑到本轮城中村改造以社会资本为主体，预计每年撬动的信贷资金为5000亿元—7000亿元。 关于此轮城中村改造的资金来源，如前文所述，相比2015年的棚改，此次城中村改造的范围有限，资金体量也远不及2015年。由于采用市场化原则融资，央行再次推出PSL的侧重点将是降低项目融资成本而非扩大投放规模，总量和受众范围预计有限。基于上述条件，结合近年来央行推出各类结构性融资工具，对此次央行可能推出城中村改造项目专项再贷款，猜测如下： 1、由四大行和政策性银行作为发放主体，向“超大城市和特大城市”指定的承贷主体发放城中村改造贷款，融资期限10-15年。 2、四大行和政策性银行在贷款发放后，向央行申请专项再贷款。再贷款的比例预计控制在实际发放的60-80%，再贷款的利率将在2%以内。 3、试点城市需完善城市更新和城中村改造相关政策。鉴于2015年棚改期间，棚改项目需纳入省级以上棚改目录，此次拟申请央行再贷款的城中村改造项目需各地完善政策，并列入城中村改造项目清单。 4、优化土地出让政策。市场化融资的前提是有市场化收入来源，2015年棚改的收入来源主要是政府土地出让后的“购买服务”，此次城中村改造主要通过“土地一二级联动开发”来实现，通过改造区域新建建筑物的出租和出售收入实现项目自平衡。结合《关于开展低效用地再开发试点工作的通知（自然资发〔2023〕171号）》，各地将进一步优化土地出让政策，确保参与拆迁的实施主体能够获得二级土地开发权益，参与后继开发建设。 除上述专项贷款外，目前城市更新和城中村改造的主要融资渠道和途径还包括政府专项债、城市更新基金、银行间市场债务融资工具、公募REITS等，适用于不同类型和阶段的城市更新项目。如政府专项债适用于以土地出让为主要收入来源的片区开发、园区改造和城市更新项目；城市更新基金设立时引入地方国企、保险、房地产开发企业等社会资本方，可以用于拆迁成本支出；银行间市场债务融资工具发行主体为AA以上地市级城投企业或项目公司，资金用途为城市更新项目建设，不可用于拆迁支出；公募REITS主要在城市更新项目建设完成以后，针对项目业主自持物业（如公共保障租赁住房）的存量盘活，盘活后的资金可以用于原项目后继建设和新建项目资本金等。 法询特邀请具有深厚理论功底和丰富实践经验的行业顶尖资深专业人士，为广大从业人员带来本次干货课程，以期为大家的工作提供及时而有效的助力，欢迎地方政府党政主要领导、相关职能部门领导、城投和银行高管精英前来交流！
