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采购管理专项审计指引

采购管理专项审计指引(试行)

第一条 为进一步指导和规范各级卫生健康行政部门及属管单位开展采购管理专项审计业务,提高内部审计工作质量,根据《中华人民共和国政府采购法》《卫生计生系统内部审计规定》《行政事业单位内部控制规范(试行)》等相关规定,结合审计实践,制定本指引。
第二条 本指引所称采购包括政府采购,政府采购限额标准以下且集中采购目录以外的货物、服务、工程采购(以下简称限额以下且目录以外采购)。审计组应当遵照国家及属地管理要求,结合被审计单位实际,确定审计内容。
第三条 审计时运用观察、检查、询问、重新计算、重新执行、穿行测试等,开展内部控制测试和实质性程序。
第四条 设计和实施内部控制测试时,重点关注以下内容:
(一)机构与职责。查阅内设机构及职能设置文件、会议纪要等,了解机构设置、职责分工及落实情况。包括是否明确归口管理部门及权限划分,是否履行职责;是否建立健全议事决策机制、岗位责任制、内部监督等机制。其中岗位责任制是否明确岗位办理业务和事项的权限范围、审批程序和责任。
(二)人员管理。查阅岗位职责、轮岗记录等资料,访谈相关人员,了解关键岗位人员管理情况。包括从事采购管理工作的人员是否具备相应资质、能力;采购需求制定与内部审批、采购文件编制与复核、合同签订与验收等不相容岗位是否相互分离;是否建立政府采购多人参与、在岗监督、离岗审查和项目责任追溯制度;是否对采购管理关键岗位人员建立培训、评价、轮岗等机制;不具备轮岗条件的是否定期采取专项审计等控制措施等。
(三)制度建设。查阅采购管理制度、业务流程、内部控制评价报告等资料,了解制度体系健全、合规情况。包括是否建立健全政府采购、限额以下且目录以外采购管理制度,且涵盖货物、服务、工程等内容;是否明确采购预算、需求、计划、方式、程序、合同、验收、结算、供应商管理、信息公开、档案、监督评价、争议处理、委托代理、政策功能、所属单位采购管理等要求;是否符合国家、属地及上级单位有关规定;是否明确审核审批事项,是否建立授权审批控制;相关制度是否有效执行等。
(四)信息化建设。查看采购管理系统,查阅系统操作记录、内部控制评价等资料,了解人员身份验证、岗位业务授权、系统操作记录、电子档案管理等功能建设及执行情况。
第五条 审计政府采购管理情况时,重点关注以下内容:
(一)采购当事人管理。查阅采购人法人证书、采购合同、供应商营业执照、资质资格证明、违法记录、采购代理机构委托代理协议等资料,审计是否为政府采购活动;采购人、供应商、采购代理机构等采购当事人是否属于政府采购法适用对象,是否具备履约能力;是否按规定选定采购代理机构,是否存在应委托未委托集中采购代理机构等情形,委托代理协议是否符合法定要求;审查供应商是否具备参加政府采购活动的条件,是否存在关联交易、串通舞弊、不正当竞争、转包、违法分包以及谋取不正当利益等违法情形。
(二)需求管理。查阅采购需求调查记录等文件资料,审计需求要素是否完整、准确、合规,是否符合采购项目特点和实际,是否依据部门预算(工程项目概预算)确定;是否按规定开展需求调查;是否对规定的采购项目开展需求论证;是否开展一般性需求审查;应当开展重点审查的,是否审查非歧视性、竞争性、采购政策、履约风险等;采购需求与采购文件等有关内容是否一致等。
(三)实施计划管理。查阅政府采购实施计划等资料,审计实施计划内容是否完整;采购包划分是否合理;供应商资格条件是否与采购标的、履约能力直接相关,是否存在歧视性条件等;采购方式是否合规,符合条件但未公开招标的是否依法取得批准;定价方式是否合理,是否在采购估算价值额度内合理设置采购最高限价;评审方法是否客观、合规;合同类型和文本是否依规使用标准合同文本;履约验收方案是否完整、合理、合规;风险处置措施和替代方案是否存在应当设置而未设置的情形;政策功能落实是否按规定执行;时间安排是否有序合理;实施计划文本是否经单位内部审核后报同级财政部门备案等。
(四)预算管理。查阅政府采购预算、部门预决算、采购文件、会计账簿等资料,审计预算编制是否准确完整填报,是否存在与部门预算、采购计划等不一致情况;预算执行是否存在超预算或无预算执行情况,是否存在超预算采购的情况;预算调整是否按照规定报同级财政部门审核批准,是否存在未批先行情况,是否相应调整采购实施计划等。
(五)组织形式管理。查阅采购文件、会计账簿、批量集中采购计划、协议供货目录等资料,审计集中采购是否按规定办理,采购手续是否合规;定点采购是否合规;协议供货是否规范执行,供货数量是否符合相关规定。
(六)方式管理。查阅采购需求、采购文件等资料,审计公开招标采购是否符合规定,采购标的是否有详细的技术规格标准、服务具体要求,公开招标限额标准以上货物服务工程采购是否采用公开招标方式等;竞争性谈判、竞争性磋商、询价、单一来源采购是否合规,是否存在化整为零规避公开招标、使用竞争性磋商方式采购一般货物、竞争性谈判和竞争性磋商方式混用等情况;实施框架协议采购的,是否按照集中采购代理机构、主管预算单位规定的执行方式、采购流程完成采购;采购方式变更是否符合财政部门相关规定等。
(七)程序管理。查阅评标文件、记录,谈判文件、询价通知书,采购档案等资料,审计公开招标是否按照规定程序执行,招标文件等材料是否真实完整规范,招标文件提供期限、开标时间、中标公告时间等是否符合时间性要求,评标委员会构成是否规范等;竞争性谈判是否按照规定成立谈判小组并制定谈判文件,邀请供应商是否规范,谈判文件、记录、成交通知书等是否真实完整规范;竞争性磋商是否按规定成立磋商小组并制定磋商文件,邀请供应商是否规范,磋商文件、记录、成交通知书等是否真实完整规范;询价是否按照规定程序执行,询价通知书、记录、成交文件等内容是否完整规范;单一来源采购是否按照规定程序执行,采购原因及说明、论证意见、公示文件、协商记录文件等是否真实完整规范;专家抽取是否按照规定方式执行等。
(八)合同管理。查阅政府采购合同台账、档案、会计账簿等资料,审计是否按照中标、成交通知书确定的事项签订采购合同,是否实质性响应采购需求全部内容;合同定价是否合理;核实变更、中止、解除合同原因是否正常,是否履行相关审核审批程序;追加与合同标的相同的补充采购合同是否超过原合同采购金额的10%;履约保证金、质量保证金等缴纳和退还是否合规,履约保证金是否超过国家及属地规定的比例等。
(九)信息公开管理。查阅采购公告等采购文件,审计采购意向、采购公告和资格预审公告、采购预算、采购结果、采购更正、采购合同、单一来源方式采购、政府购买服务信息等是否公开;公开渠道、内容、时间是否符合要求等。
(十)验收管理。查阅采购合同、书面验收意见等采购文件,审计验收组织是否按照要求组建验收小组且符合不相容岗位相互分离要求,委托采购代理机构履约验收是否对验收结果书面确认;验收方式是否由2 人以上共同办理履约验收,是否邀请实际使用人参与验收,第三方专业机构及专家等参与验收的是否形成书面验收意见,政府提供公共服务项目是否邀请服务对象参与验收、出具意见并公告验收结果;验收过程是否按照合同约定对每一项技术、服务、安全标准的履约情况进行确定;验收报告是否列明各项标准的验收情况及总体评价,是否由验收各方共同签署,验收结果是否与资金支付和履约保证金返还条件挂钩等;验收责任是否对验收合格项目按照合同约定及时结算,是否对验收不合格项目及违法违规情形按照相关法律法规及合同约定及时处理等。
(十一)付款管理。查阅成交结果、采购合同、合同台账、验收意见、会计账簿、履约保证金和质量保证金台账、往来款项对账记录等资料,审计是否按照合同约定付款,提前或滞后付款原因是否合理;合同原件等付款资料是否齐全,涉及合同调整是否根据补充合同付款;是否符合预算一体化资金支付、公务卡支付结算等规定,履约保证金和质量保证金是否按原渠道退回;票据是否符合财政、税务相关规定;是否符合单位审批流程和权限规定,是否存在超范围支出事项等。
(十二)争议管理。查阅书面质疑、采购合同、采购文件等资料,审计供应商询问是否及时作出答复;供应商质疑处理是否在收到书面通知后,按照相关规定规范做出答复等;供应商投诉处理是否在投诉处理期按照时间要求暂停采购活动;政府采购涉及控告和检举的,是否得到及时处理等。
(十三)监督管理。查阅采购内部控制评价报告、权力运行监控检查、政府采购自查、外部审计巡视等监督检查报告,审计监督机制是否由审计纪检部门共同参与;监督内容是否完整规范;监督措施是否公开纪检部门电话,是否畅通问题反馈和受理渠道等;监督整改是否针对监督检查提出的采购管理问题整改到位,是否建立长效机制等。
(十四)政策功能管理。查阅采购文件、采购合同、会计账簿等资料,审计正版软件采购是否纳入政府采购预算和计划,计算机办公设备购置是否符合采购要求等;进口产品采购是否未经批复或备案擅自采购;节能产品采购是否属于政府采购清单范围,是否落实优先采购或强制采购要求;信息安全产品采购是否属于国家相关目录,是否获得国家信息安全认证等;中小企业采购是否收取中小企业声明函、残疾人福利性单位声明函或监狱企业证明文件,是否预留采购份额或给予价格扣除优惠;脱贫地区农副产品采购是否落实国家乡村产业振兴有关政策;绿色建材采购是否符合相关实施指南的要求等。
(十五)专项管理。查阅会计账簿、采购合同、会议纪要等资料,审计公务机票采购是否属于规定范围内情形,是否优先选择国内航空公司,是否按程序确定公务机票服务商,是否超标准购买等;会议定点采购是否在党政机关定点场所举办现场会议,电子结算单和费用原始明细单据等是否真实,是否与会议通知、签到表、年度会议计划、会议费预算等相关内容一致等;疫情防控便利化采购是否建立健全紧急采购内控机制,是否执行分级授权审批,是否按规定留存疫情防控采购项目相关文件等;医用高值耗材采购是否建立准入遴选机制,目录内采购是否在阳光采购平台集中采购,目录以外采购是否符合相关采购规定,临时采购是否按规定审批,验收是否规范等;药品采购是否属于集中采购范围,采购方式是否符合规定,采购合同要素是否明确,是否存在违规网下采购、拖欠货款、虚假发票等情况。
第六条 审计限额以下且目录以外采购时,重点关注以下内容:
(一)采购执行。查阅采购预算、申请审批表、投标书或报价函、中选通知书等采购文件,审计采购方式是否符合单位内部规定,采购程序是否规范,是否按照权限履行审核审批等。
(二)采购合同。查阅采购合同及台账等资料,审计合同要素是否齐全,是否存在未经授权对外签订合同的情况;印章管理是否符合单位内部规定;合同执行偏差、缓慢、纠纷等原因是否合理等。
(三)采购验收。查阅出入库记录、验收报告等资料,审计是否由指定部门或专人对所购物品的品种、规格、数量、质量和其他相关内容进行验收,并出具验收证明;是否按照合同约定对供应商进行履约评价等。
(四)采购监督。查阅内部控制评价报告、权力运行监控报告等资料,审计是否对采购部门职责履行、采购计划执行、采购合同履约等开展内部监督检查,是否对采购权力运行进行监控,是否对采购内部控制进行评价等。
第七条 审计采购核算时,重点关注以下内容:
(一)采购结算。查阅采购合同、验收意见、会计账簿、会计凭证等资料,审计是否按照合同约定履行付款,是否符合中小企业款项支付等政策要求,是否及时取得真实、准确的发票;是否按照权限履行审核审批等。
(二)会计核算。查阅会计账簿、资产账、会计凭证等资料,审计相关记载信息是否一致;会计核算是否正确;是否定期盘点,进行账账、账实、账表核对等。
第八条 审计采购后续管理时,重点关注以下内容:
(一)档案管理。查阅采购需求、采购实施计划等采购文件(含电子档案),审计档案保管、交接是否完整规范,是否符合规定的保管期限等。
(二)绩效管理。查阅政府采购信息统计报表、内部控制报告、预算绩效报告、部门决算、政府财务报告、卫生财务年报等资料,审计采购预算资金是否实现既定采购目标,是否保障完成相应履职任务,是否促进实现相关经济效益和社会效益,是否提高服务对象满意度,是否存在闲置浪费、质次价高、低配高价等情况。
第九条 采购管理专项审计业务涉及财务、资产、合同、高值医用耗材、药品、建设项目等内容的,需参考国家有关规定及其他审计指引等。
第十条 本指引由国家卫生健康委财务司负责解释。

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