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天河锁钥落人间——青海省审计厅开展黄河干流生态保护情况专项审计调查工作纪实

青海,有宽广连绵的雪山,有浩瀚无垠的戈壁,被誉为“三江之源”。境内黄河干流长1694公里,占全流域径流量的49.4%,既是源头区,也是干流区,是我国极为重要的水源涵养地和国家生态安全屏障。

习近平总书记指出,“青海最大的价值在生态、最大的责任在生态、最大的潜力也在生态”,要求青海“必须担负起保护三江源、保护‘中华水塔’的重大责任”。青海省委、省政府立足“三个最大”省情定位,深入推进“一优两高”战略部署,持续改善生态环境质量,持续筑牢国家生态安全屏障,以绿色发展增进民生福祉,让绿水青山成为青海的优势和骄傲。

在这片土地上,有一群审计人,他们常年与草原湿地、森林河流、雪山湖泊为伴,用审计监督守护着“三江源头”“中华水塔”,为打造生态文明高地保驾护航。

序曲:守护黄河,强化责任担当

2019年年末,时任青海省审计厅厅长朱清就敏锐地判断形势,把青海资源环境审计关注重点放在黄河上,“开展黄河生态环境保护审计,是审计机关主动服务国家战略和省委、省政府决策部署的政治自觉、思想自觉和行动自觉”。

方向已定,摆在审计人面前的问题是“怎么审”。黄河流域青海段包括2市6州35个县(市、区),国土面积27.78万平方公里,人口占全省的86.4%,GDP占全省的76.3%,是青海省人口最集中、开发程度最高、社会经济活动最活跃的地区。审计任务交给青海省审计厅对口处室——自然资源和生态环境审计处(以下简称“资环处”),具体负责组织实施。

在审计业务会上,主管副厅长周晖(审计署援青干部)说:“开展黄河审计,要把讲政治摆在第一位,组织全省审计力量,盯紧审计目标,打破思维定式和路径依赖,找到新思路、采取新办法,一定要把黄河干流青海省范围内生态环境保护最迫切、最突出的问题揭示出来。”

针对此次审计点多、面广,疑点发现难、实地定位难、现场延伸难等问题,资环处处长郭光远看着地图,笃定地说:“坚决落实厅党组的决策,全力以赴打一场沿黄生态环境保护攻坚战,争取向厅党组交上一份漂亮的成绩单。”

2020年年初,由副厅长任审计组长,资环处全体人员为主要成员,全省黄河干流沿线市(州)、县审计机关参与的黄河干流青海省沿线生态环境保护情况专项审计调查项目就此拉开了序幕。

旋律:深入研究,锚定工作方向

实践需要理论的指导。在周晖的带领下,审计组集体研读习近平生态文明思想,学习总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的讲话精神。业务会上,每个人谈体会、谈思路、谈落实,从读原文到悟原理,从个人理解到全员认同,从理论认知到联系审计实际、从审计方向到具体措施⋯⋯持续的头脑风暴下,围绕黄河干流青海沿线水生态保护“系统治理、源头治理、综合治理”的专项审计调查方向逐渐清晰。

纸上得来终觉浅,绝知此事要躬行。审计组到各相关厅局开展摸底调研——到省生态环境厅学习青海省生态文明决策部署的主要内容,生态文明建设相关规划、计划和方案的制订情况;到省水利厅了解青海境内黄河干流、主要支流及沿线湖库的水质水量现状和变化趋势,区域内主要饮用水水源地分布情况及保护措施;到省林草局调查青海黄河沿线自然条件及生态环境特征,林木、草原、湿地等自然资源资产实物量的变化趋势及其对黄河沿线生态环境的影响情况⋯⋯

通过对调研结果的综合研判,审计组确定此次审计重点——围绕系统修复,核查黄河干流青海省沿线山水林田湖草沙冰系统各要素治理规划、计划和方案统筹性,规划计划之间的融合性和促进性,审查规划计划的完成情况和相关绩效;围绕源头防治,核查流域城乡生活污染治理和农牧业面源污染防治绩效,审查各地区水环境、土壤、固体废弃物的联防联控情况;围绕综合治理,从左右岸、上下游、地表地下全方位查找水源涵养、水生态修复、水土保持、水污染防治等政策措施的落实情况,核查治乱、治沙、治岸、治水、治污的整体效能。

黄河流域青海段生态保护得好不好,不能只看水,也要看山、看土、看草、看林。审计组按照青海省生态定位,将黄河青海段划分为3个生态板块,并提出各板块审计调查关注的方向:在三江源地区关注草原植被保护和恢复;在环青海湖地区,关注水资源开发利用;在河湟地区,关注生态环境综合治理。

组歌:查错纠弊,驻守绿水青山

系统修复生态,从一道生锈的网围栏说起——

2020年8月的三江源地区,有一群背着电脑包,穿着夹棉冲锋衣的人,行色匆匆地走在已微微泛黄的大草原上。审计组这次要看的是一个已实施1年的黑土滩治理项目现场——修复过的草原被一道道网围栏紧紧围住,围栏锈迹斑斑。

在三江源地区,围栏封育是保护和修复草原的主要措施之一,财政资金投入量大、建设范围广,网围栏质量关系生态修复成效,关系财政资金使用绩效。审计组在做好网围栏相关政策、施工质量控制和技术规范等功课的同时,对区域内网围栏生锈情况进行了整体摸底,抽查取样送第三方机构检测。经过抽检和取证,最终得出区域内网围栏防锈镀锌层不达标、质量普遍不合格的结论。

第三方检测机构查询结果显示,网围栏“合格证”均系伪造。至此,网围栏质量问题的直接原因找到了——建设方和监理方质量控制环节存在漏洞,没有对网围栏进行复检,让不法供应商(施工单位)有机可乘。

随着调查的深入,一个叫“青海省网围栏协会”的民间组织浮出水面,该协会向会员企业颁发所谓的“网围栏生产许可证”,而部分建设单位违规设置不合理招投标门槛,将许可证纳入招标条件,导致非会员企业无法参与投标,直接影响区域内网围栏市场的公平竞争和健康发展。审计机关依法将相关情况反馈给主管部门。

审计组还对网围栏给野生动物带来的影响进行了研判。审计人员常晓辉说:“网围栏将草原分割成大小不一的块状,势必影响野生动物的生存,如果在规划设计环节科学考虑野生动物需要,就能将影响降到最低。”审计组随即向主管部门提出限制围栏高度、增设动物通道、吸纳野生动物保护专家参与围栏规划和建设的建议,审计又增添了几分温度。

审计不仅要发现问题,更要推动解决问题。青海省审计厅积极与省民政厅、省林草局对接沟通,推动审计整改。省民政厅采纳审计建议,撤销了“青海省网围栏协会”等民间组织,省林草局出台了《青海省林业和草原局关于规范林草生态保护修复围栏建设的通知》等文件,明确提出不得将无行政授权组织出具的许可证、合格证作为招投标条件。省林草局针对网围栏生锈问题及时提出整改措施,要求各级政府强化入场网围栏质量管控,建立质量追溯责任机制。省审计厅积极与省林草局、祁连山国家公园管理局共享审计成果,相关单位对已建网围栏开展自查,由省林草局编制全省已建网围栏现状“一张图”,为全省新建网围栏项目的科学规划、合理布局提供依据。

源头防治污染,细致的现场核查精准发现问题——

在河湟地区,沿黄某污水处理厂大门左侧河道旁,有一条伸入河道内侧的粗大水泥管。顺着水泥管往河道内走,水泥管入河口坑洼处有一些残存的积水,水质浑浊且气味刺鼻。审计人员了解到,这是污水处理厂的溢流口,当污水流入量超负荷时,部分污水直接流入河道。审计人员又对沿黄其他污水处理厂进行了调查,发现存在类似问题。

污水直排关乎黄河下游水质和黄河沿岸老百姓用水安全,更关乎青海省黄河流域生态环境。一份沿黄污水处理存在问题的审计专报报送至省政府。省政府办公厅及时组织相关地区和部门召开审计发现问题整改推进会,就审计整改对地方及省级主管部门提出明确要求。青海省生态环境保护督察工作领导小组办公室印发《2021年青海省城镇污水垃圾处理设施建设运行情况专项督察工作方案》,对审计发现问题的污水处理厂进行现场督察,提出整改要求;青海省住房和城乡建设厅下发《关于建设城乡生活垃圾城镇生活污水处理监督检查机制的通知》,对全省各地生活污水处理厂运营情况进行专项检查。涉及问题的6个市县已将部分管网建设和污水处理厂提升改造项目纳入当地财政预算或获批准实施。

在沿黄垃圾填埋场,审计人员仔细核对气体导排井和地下水监测井的位置和数量是否与规划设计相符,检查防渗层脱落情况,查阅渗滤液、地下水、蚊蝇鼠类等监测资料,详细了解垃圾填埋场运行管理中存在的困难和问题。针对沿黄垃圾处理厂存在的项目建设和资金支出不规范、维护管理不到位、后期封场困难等迫切需要解决的问题,形成审计专报报送至省政府,省政府领导批示“一定要高度重视,着力在建设、管理、运行等方面立规矩、建机制。请住建厅牵头对各地垃圾处理情况开展一次专项检查”。

省级主管部门及存在问题的相关地区,均高度重视审计发现问题的整改。省住房和城乡建设厅出台《青海省城市县城生活垃圾填埋场运行监督管理办法》,下发《关于开展全省城乡生活垃圾清理整治工作的通知》并组织开展专项整治督导整改。玛沁县对大武乡等5个垃圾填埋场投资2625万元进行维修改造;共和县出台《共和县城市建筑垃圾管理规定》等,强化建筑垃圾监管;龙羊峡景区生活填埋场重新铺设防渗层并建设地下水监测井;循化撒拉族自治县开展建筑垃圾专项整治;化隆回族自治县修复损坏的导气井;尖扎县出台《城市建筑垃圾管理办法》,并对9个垃圾填埋场开展空气监测⋯⋯

在沿黄矿山,审计人员现场核查发现某尾矿库距黄河较近,直线距离不足1公里,存在一定的风险隐患。审计人员进一步查看了相关防渗、防护和监控措施,详细了解尾矿库的体积、主要污染物成分等信息。为消除环境风险隐患,审计组多次与地方政府沟通,最终推动当地政府引进生产企业,将尾矿用于新型建筑材料生产,从而排除风险,确保黄河水质不受污染。

综合治理手段,落实最严格的水资源制度——

在环青海湖地区,审计人员调阅了相关水电站水资源费缴纳资料,很快发现了一系列问题。首先是缴纳历史底数不清,没有完整的征收档案及相关台账,无法核实历年水资源费的征收范围、计费标准、计取依据等相关情况;其次是催缴不及时、执法不严,仅提供了十余年间共计6次的催缴和执法记录;最后是征收周期不符合规定,应按月征收的水资源费,实际按年、半年征收。

随着调查的逐步深入,更大的问题暴露出来——多年来水资源费一直未足额征收,存在不同程度减征、免征和降低标准征收的情况。为查清金额,审计组赴省能源局调阅了近年来水力发电企业的发电量数据,按照各时段的缴费标准重新进行了计算。最终查明多家水力发电企业应征未征水资源费总额3亿多元。同时,延伸审计的某用水企业应征未征水资源费1000余万元。

审计人员深入研究水资源费相关法律法规发现,省内出台的《取水许可证和水资源费征收管理办法》部分内容不符合上位法,需要修改。省内水资源费征收标准尚待完善和细化,在征收制度、程序和执法能力方面还需提升。审计组将相关情况汇总后,形成审计专报后上报省政府并反馈给主管部门。

在审计推动下,省水利厅在全省范围内开展自查,修正不符合标准规范的收费依据、取消无依据减免,与相关企业制定分阶段的补缴方案,目前已补缴到位资金4700余万元。通过完善水资源费征收流程,建立取用水原始资料档案,出台水资源费收缴财务制度等举措,规范了全省水资源管理和水资源费征收行为,为落实最严格的水资源制度夯实了基础。

尾声

黄河干流青海省沿线生态环境保护情况专项审计调查出具审计综合报告1份,审计报告16份,揭示和反映问题347个,提出审计建议40余条。围绕体制机制制度和重大问题,报送审计专报6篇,均得到省委、省政府领导的具体批示,其中1篇被国务院办公厅《专报信息》采用。推动青海省生态环境保护督察工作领导小组多次开展整改行动,省生态环境厅、省建设厅等厅局陆续出台行业规范,相关地方政府出台规划制度等50余项。

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