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把好研究“方向盘” 织牢税收“安全网”

开展研究型审计是实现新时代审计事业高质量发展的必由之路。税收审计要做到全面覆盖、权威高效,应以研究型审计为引领,围绕“政治—政策—项目—资金”主线,坚持系统观念,强化研究思维,才能精准地揭示问题。笔者根据多年税收审计实践,浅谈做好税收领域研究型审计需要关注的重点。

                                                        以政治学习引领审计方向

开展好税收领域研究型审计,加强政治学习是首要任务。通过学习深入理解党中央关于全面深化改革的方向、目标、路径,从而更加深入认识问题、准确揭示问题、分析问题背后的原因、提出意见建议。

为夯实基础研究、拓展研究范围,我们和被审计单位建立了常态化工作机制,即被审计单位定期提供党中央、国务院领导同志重要指示、批示落实情况,党中央、国务院相关重大决策部署推进情况,本单位承担的重大改革事项进展和税费征管等情况。之后,我们通过青年理论研究小组、小课堂、双周会等形式,研讨党中央、国务院重大决策部署,被审计单位承担的重大改革事项,税费法规和政策,以及部门规划、权责事项、征管和纳税服务规范,分享研究心得和体会,形成对典型问题的看法,进一步吃透政策、明晰重点。审计过程中,我们将党中央、国务院政策目标是否达成、政策意图是否实现、政策是否执行到位作为关注重点,研究政策落实中存在的难点、堵点,促进提升税收政策落实质效。

                                                        将系统观念贯穿审计全过程

开展好税收领域研究型审计,必须具备系统观念。既沿着事情的来龙去脉,梳理问题症结所在;又从主体、政策、区域等不同维度发散思维,延伸调查相关对象,进一步弄清问题背后的体制性障碍、机制性缺陷和制度性漏洞。这样,才能真正弄清问题的本质,举一反三,揭示出普遍性、倾向性的问题。

一是研究要细,深入研究税费征管、政策落实的全流程。从“最先一公里”征管制度和税费政策制定是否完善,到中间环节税务部门及相关部门制定配套措施是否存在“梗阻”,再到“最后一公里”基层税务部门落实政策手续是否繁复、政策宣传是否到位进行全流程研究。如增值税留抵退税政策落实问题,表象为税务机关落实不到位,根子却在地方政府缺乏财力,为此,审计持续建议完善资金保障措施,助力解决政策落实不到位问题。

二是思路要广,用联系的观点看问题。从执行主体看,我们不能只盯着税务机关,还要关注其他相关部门。从政策和制度看,不能只盯着这项政策和制度,还要掌握相关政策和制度。从区域看,不能只盯着被审计区域,还要梳理全国的情况。如有些纳税人放弃享受税收优惠政策,从税务部门找不到症结,真正的原因在地方政府将落户、子女读书学位、财政奖励等与纳税挂钩,造成企业不得不放弃优惠政策。

三是建议要实,揭示问题背后的体制性障碍、机制性缺陷和制度性漏洞。有些暂时难以解决的问题,我们既要深入研究,还要强化分析,提出有针对性的建议,推动问题解决。如不法人员通过设立企业领取发票后,迅速对外虚开,下游企业收到发票后,继续对外虚开并洗票,而被税务部门发现后,企业早已逃离,下游发票经洗票后也难以处置。面对这类情况,审计建议从智慧税务和信息系统入手,快速处置、及时阻断。

                                                        以问题导向突出审计重点

开展好税收领域研究型审计,应坚持问题导向,善于与税收领域的权威专家、政策制定者同台对话,敢于质疑主管部门的做法。从审计经验看,主管部门虽然权威、专业,更了解政策背景和前因后果,但也存在维护部门利益、跨部门协作难、专业细分不全面、对基层了解不够深入等问题,而这些问题就是审计研究的重点。

一是重点研究权力事项办理情况。对审批核价、核定征收、个案批复、风险处置、稽查办案等关键事项,审查是否存在徇私舞弊、设租寻租、不作为乱作为等问题。

二是重点研究多部门协作事项。研究协作流程、办理时效、协作部门意见不一致的处理事项,是否存在相互推诿、意见不一致等影响税收征管和优惠政策落实等问题。

三是重点研究信息系统缺陷和漏洞。随着“金税工程”的推进,税收征管风险的控制越来越与信息系统挂钩。税收征管系统对风险点设置了校验机制的,问题就少;没有校验和风险控制措施的,问题相对较多。如以往税收征管系统对增值税申报表、海关发票等校验不完善,虚报虚抵税控盘服务费、抵扣其他纳税人的海关发票等问题层出不穷,审计推动完善信息系统后,相关问题大幅减少。

                                                        以“政策+数据”还原问题本质

开展好税收领域研究型审计,应在准确领会国家政策要求的基础上,通过扎实的业务基本功,实现“全景扫描”加“定点探查”,让问题既看得见,又抓得住。

一是细化规范引领。在审前准备阶段,以制订审计工作方案为中心,结合税务部门履职尽责情况,将审计拟关注的重点内容细化为专题,深入开展专题研究和专项调研。在审计实施阶段,组织业务骨干对审计工作方案的重点内容进行再研究,并将之细化为审计指引、法规向导、数据脚本和报告表述,下发各地审计组,形成“标准件”。面对审计查出问题,全流程、全链条地研究问题类型及其后果,按照体制性障碍、机制性缺陷、制度性漏洞等不同层面对问题进行分类,提出有针对性、可操作的审计建议,力争做到揭示一个问题,规范一类管理,促进相关改革。

二是强化数据验证。受研究时间、信息不对称等因素影响,研究的情况会和实际情况有一定差异。为了提高审计的准确性,我们采取“政策+数据”的方法,将宏观数据的面、行业数据的线、重点企业的点串联起来。即全面梳理征管环节和流程,找到征管权力运行的关键节点;打破数据壁垒,整合内外部数据,拓展税收审计广度和深度。以增值税征管为例,现行增值税采取以票控税,但一些税收优惠政策给虚开增值税发票提供了空间。我们重点对医药经销、黄金交易、电子数码等行业政策进行研究,通过关联分析企业纳税数据、行业监管数据,查出涉嫌虚开增值税发票、偷逃税款等问题。

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