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大河泱泱 泽润齐鲁 ——山东省审计厅助力黄河流域生态保护和高质量发展纪实

黄河,从青藏高原奔流而下,经百转千回,纳千溪百川,在山东省东营市拥入大海怀抱。黄河山东段长628公里,缔造了黄河下游广阔的冲积平原,哺育着齐鲁儿女,润泽着山东大地。“我一直很关心黄河流域生态保护和高质量发展,今天来到这里,黄河上中下游沿线就都走到了。”2021年10月20日,习近平总书记在东营市黄河入海口考察时指出,黄河是我们的母亲河,保护是前提,要有始有终、锲而不舍抓好黄河生态保护工作。

“让黄河成为造福人民的幸福河。”黄河流域生态保护和高质量发展,是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的重大国家战略。习近平总书记对这片土地饱含深情、念兹在兹,勉励山东“在推动黄河流域生态保护和高质量发展上走在前”。

近年来,山东省委、省政府牢记习近平总书记殷殷嘱托,肩负重大使命和重要责任,当好贯彻黄河流域生态保护和高质量发展重大国家战略的“头雁”。

 

山东省审计厅党组会议专题研究审计助力黄河重大国家战略实施工作

为推动宏伟蓝图成为美好现实,按照山东省委、省政府部署,山东省审计厅立足主责主业,主动担当作为,紧扣《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》确定的重点目标任务,加大审计监督力度,发挥审计“治已病、防未病”作用,以沉甸甸的审计成果守护黄河安澜、百姓安宁、绿色发展。

破“九龙治水”,促生态搬迁,守护60万群众安居梦

黄河裹泥带沙进入山东,久而久之形成“地上河”,槽高滩低,让滩区内百万群众生命财产和生产生活受到洪水威胁。据不完全统计,自新中国成立以来,山东省黄河滩区遭受不同程度的洪水漫滩20余次,倒塌房屋73.1万间,不少群众陷入“三年攒钱、三年垫台、三年盖房、三年还账”的“梦魇”。

为了让“水窝子”变成“幸福滩”,圆滩区群众“安居梦”,2017年,山东省启动滩区居民迁建工程,下定决心啃“硬骨头”。按照国务院批复的《山东省黄河滩区居民迁建规划》,工程计划用3年时间解决滩区群众的防洪安全和安居问题,给60万群众一个安稳的家。

面对这一世纪难题,工程一度陷入僵局。堵点在哪里,痛点又是什么?找出问题,更要推动解决问题。2018年,山东省审计厅组织实施了第一轮滩区居民迁建工程审计调查,聚焦管理权限复杂导致协调难度大、部分项目推进不力甚至搁浅、重点领域和关键环节监管不到位、资金要素制约等问题“查病根、开药方”。针对审计调查反映的问题,省政府专门制订整改落实分工方案,组织督查部门与审计机关开展联合督查、攻坚行动,有力破解疑难杂症,为顺利推进项目、确保如期分房到户打下坚实基础。

随着2021年5月滩区迁建工程建设全面完成、10月外迁社区全部完成搬迁,60万群众喜迁新居。然而,跟踪审计工作还要落到工程质量、百姓满意度、配套公共服务设施、资金管理使用等各个环节。2021年10月,山东省审计厅再次启动黄河滩区居民迁建工程专项审计,围绕让滩区群众“搬得出、稳得住、可发展、能致富”这一目标,采取上审下、交叉审等方式,用两个月时间对7市16县(市、区)组织开展专项审计,发现和反映了项目未经竣工验收即交付使用、未同步建设公共服务配套设施、迁建资金拨付不及时、未按规定用途使用资金、群众身边的腐败等问题82个。

质量是工程项目的生命。为了让迁建工程成为“安居工程”,审计人员深入项目——线调查核实。在泰安市东平县,审计人员了解到,银山镇222户滩区居民早在2020年5月就入住迁建社区—战屯社区,可房子始终未完成竣工验收,让不少人很是担忧。

经调查得知,该地为加快迁建进度,保证居民在规定时间节点内住进新房,房子未经竣工验收即交付使用了。为了给群众吃下“定心丸”,审计机关立即将问题向相关部门反映,并责成泰安市督促东平县做好项目建设的收尾工作,抓紧组织竣工验收,强化工程质量安全管理。东平县黄河滩区迁建指挥部迅速成立外迁安置社区工程验收工作专班,对全部安置社区进行逐户排查,组织勘察、设计、施工、监理等方面专家,开展社区竣工验收工作。在审计督促下,全省54763套住房有序完成竣工验收,解开了群众心里的“疙瘩”。

除了让群众对房屋质量放心,审计机关还助推群众在生活上舒心,真正实现安居乐业。

2021年1月,菏泽市东明县沙窝镇马集村668户村民迁出滩区,搬入新建的马集社区,告别“老破小”石头房。乔迁之喜还未散去,眼下的生活却让一些村民犯了愁——习惯了以前庄稼人的生活,搬进高楼之后,再回去种地既不方便、也不现实,周围配套的便民服务中心还没建成,买菜更不方便。最为急迫的是,幼儿园还没建成,孩子入学没有着落。

从审计情况看,马集村村民遇到的情况并不是个例。审计人员一方面聚焦迁建社区公共服务及配套设施的建设情况,发现有的未按要求配建学前教育、养老、商业服务设施,有的文化健身广场、文体娱乐室等设施面积未达到规定标准,并存在闲置未用、配套项目进展缓慢等问题。另一方面,审计人员重点审查滩区产业扶贫项目发展及农业、旅游等相关专项配套政策落实情况,发现部分产业扶贫项目效益差,未实现预期效果;农田水利灌排、冬暖式大棚、现代农业示范园等部分农业方案规划目标未完成等问题。

山东省委、省政府高度重视审计发现的问题,明确要求相关市县全面落实政策要求,限期加快推进未建成、未竣工的配套设施建设进度,尽快建成养老、卫生、社区服务中心等公共设施,持续巩固脱贫攻坚成果,有力保障群众切身利益。

在审计跟踪监督下,全省包括马集社区在内的25个安置社区相继按设计要求完成配套设施建设,新建、改扩建88所各类学校,推动56处卫生室全部达标,完成83处黄河滩区饮用水水源保护工程;省财政出台支持滩区产业发展的“政策包”,推动建设了一批产业园区和项目,让搬迁地区发展后劲十足,既“挪穷窝”又“拔穷根”。

山东审计机关还对群众关心的资金问题加大监督力度,将目光盯在钱花得“对不对、好不好”上,对迁建资金使用过程中的重要事项和关键环节予以重点关注,揭示了违规设立“小金库”、违规购买安置房、违规发放津补贴等问题,持续发力整治群众身边的腐败问题。审计机关向省纪委监委移送重大违法违纪问题线索10余条,严查以权谋私、失职渎职、贪污受贿等问题,涉及人员388人,还迁建工程“朗朗清明”。

“党的十八大以后,我就关心黄河滩区迁建问题。全面开展搬迁、迁建是一件了不起的事情。”习近平总书记在山东省东营市垦利区董集镇杨庙社区考察时,与社区群众亲切交流,“看到你们安居乐业,我感到很欣慰。”功成来源于奋斗。滩区迁建是一项系统工程,需要久久为功,才能确保群众搬得出、稳得住、能致富。山东审计机关将会同有关部门继续加大对审计发现问题整改的督促检查力度,着眼滩区长远发展需求,推动滩区发展同乡村振兴等战略有效衔接,增强群众幸福感。

卫黄河安澜,净龙头闸口,让节水增效落地生根

水是生存之本。然而,对于山东而言,水资源总量仅占全国的1%左右,人均水资源占有量仅315立方米,不足全国的1/6,属于严重缺水地区。人多水少、水资源短缺、时空分布不均已成为全省高质量发展的瓶颈。“水安全是黄河流域最大的‘灰犀牛’。”2021年10月,习近平总书记在济南主持召开深入推动黄河流域生态保护和高质量发展座谈会时强调,要全方位贯彻“四水四定”原则,“有多少汤泡多少馍”,要精打细算用好水资源,让水资源用在最该用的地方。

量水而行、节水优先。

面对水资源严重短缺的基本省情,山东省委、省政府将节水作为破解水资源短缺的根本举措,强化水资源消耗总量和刚性约束,推动用水方式由粗放低效向节约集约转变,以水资源的可持续利用支撑现代化经济强省建设。

按照“摸清家底、揭露问题、分析问题、完善措施、促进发展”的工作思路,2022年3月至5月,山东省审计厅组织对8市2020至2021年水资源保护利用及相关资金情况开展专项审计,以河长制、最严格水资源管理制度、水污染防治政策落实情况为主线,全面揭示水资源配置利用存在的风险、隐患和短板。

 

山东省审计厅组建大数据分析团队,借助大数据技术开展水资源审计

一策防污。在德州市德城区,审计人员发现老城区部分排水管网未完成雨污分流改造,且污水处理厂负荷有限,下大雨时,污水未经处理就直排河流。同时,审计人员摸排发现,宣惠河、长庄沟不仅水体浑浊、发臭发黑,而且遍是生活垃圾。但德州市生态环境监测中心监测数据显示,2020年11月至2022年3月,宣惠河和长庄沟等7处黑臭水体治理任务已完成。对此,审计组立即向德州市政府反映情况,市政府责令生态环境、城市管理等部门立行立改。

这是审计人员对水污染“零容忍”,对污染防治亮出“利剑”的一个缩影。审计人员还反映和揭示了河湖长制责任落实不到位、河流断面水质不能稳定达标、对重点排污单位监督管理不严格、污水处理厂运行效果不佳等水污染防治领域存在的诸多问题。

一策立制。除了盯紧污染防治,审计人员还重点关注了水资源生态保护、资金征收管理、项目绩效等情况。审计发现,水资源统筹利用不够,有的地方引黄调水指标却未充分利用,公共供水企业连年超采地下水;有的地方未将再生水、雨水等水源纳入水资源配置,造成水资源浪费;一些地方违规取用地下水问题屡禁不绝,取水制度“警报不断”;有的地方污水处理费征收混乱,应征未征、截留挪用、不按标准征收等现象严重,未发挥价格政策导向作用;一些专项资金使用不规范,农村饮水安全巩固提升、河道治理等项目推进缓慢,甚至资金滞留闲置达两年,严重影响资金使用绩效等。

怎么办?审计机关一手建立问题清单,逐条督促整改;一手寻求系统性解决方案,促成省生态环境主管部门开展全省地下水污染防治行动,并按照“摸清底数、试点先行、源头预防”的思路,深化地下水污染源头预防、根上整治。同时,审计机关促成省城乡住房建设主管部门启动市政公用设施网建设行动计划,把污水处理厂提标改造、城区雨污分流改造、城乡生活垃圾分类收集运输处理、入河排污口整治等作为攻坚任务,进一步提高生活污水集中收集率、再生水利用率。

 

审计人员实地开展湿地生态保护情况调查

一策节水。山东是农业大省,因此更要千方百计做好农业节水的文章。2020年,山东省委、省政府提出实施引黄灌区农业节水工程的决策部署。为监督检查节水工程实施效果,助力提升水资源供给保障能力,2021年年底,山东省审计厅组织对全省引黄灌区农业节水工程建设情况开展专项审计,抽查了9市及19县(市、区)28个灌区的农业节水工程建设情况,向大引大灌、大水漫灌现象说“不”,助推农业用水方式由粗放低效向节约集约转变,提高精细化管理水平。

从审计情况来看,有的地方在资金管理使用、工程建设管理、工程建设质量及绩效等方面存在突出问题和风险隐患,亟须纠正和改进。

在济南,审计项目实施前,审计组即取得节水工程的全部电子合同,关联各工程款支付情况等信息,筛选出欠付工程款的问题疑点,为现场核实项目实施进度提供了目标方向。此后,审计人员与财政部门、项目实施单位及施工方进行座谈,详细询问工程资金收支时间、拨付情况、施工进度,发现了债券资金拨付不及时,影响项目实施进度,区县财力紧张,挤占挪用专项资金“拆东墙补西墙”、地方主管部门对建设单位监管不到位,导致建设方未按照合同约定的进度及时拨付工程款等一系列问题。

针对这些问题和风险隐患,审计机关深入分析体制机制原因,提出建议。截至目前,审计机关督促有关地区拨付资金1.95亿元,收回超进度或多支付的资金1.34亿元,拨付拖欠的工程款2.26亿元。相关建设单位已修复未按设计施工、质量缺陷等56项问题工程,促进设施发挥效益9处,助力打通了项目建设的堵点。

如果说建设环节是痛处的话,项目的市场化运营则是“硬骨头”。为推动用水制度改革,以市场手段倒逼水资源节约集约利用,审计机关对引黄灌区农业水价综合改革推进情况给予高度关注,对农业水价分类分档调整工作推进不到位、部分地区未建立健全农业初始水权制度等问题进行重点反映。例如,审计发现有15县未按作物种类、种植结构分类制定终端水价;14县未按要求建立供用水台账,供用水计量管理责任履行不到位,制约了农业初始水权制度实施。审计还发现,用水制度改革是一项新生事物,山东省在推进改革中出现了一些配套政策不够完善、不够衔接甚至“打架”的现象。《审计专报》报送至山东省委、省政府,山东省委主要负责同志专门作出批示。

在审计持续推动下,2022年,山东省发展和改革委员会同省财政、自然资源、水利、农业农村等9部门就深化水价机制改革、促进水资源节约集约利用开展联合行动,决定在农业用水领域实行终端计量水价制度,分类推进农业水价改革,建立农业用水精准补贴和节水奖励机制,促进农业节水增效。

护生态系统,让山美河清,促重大战略落实落地

习近平总书记指出, “要统筹山水林田湖草沙系统治理,实施好生态保护修复工程,加大生态系统保护力度,提升生态系统稳定性和可持续性。”2017年,山东省泰山区域入选国家山水林田湖草生态保护修复工程第二批试点范围。为监督检查工程实施情况,2021年年底,山东省审计厅组织开展了泰山区域山水林田湖草生态保护修复工程专项审计调查,以财政资金为主线,以建设项目为依托,以生态效益为导向,助力提升泰山区域对黄河中下游地区的生态屏障功能。

治河之策,重在于防。

审计密切关注工程绩效目标要求完成情况,重点核查了小清河生态区、泰山生态区和大汶河—东平湖生态区3个区域工程进展情况。结果表明,区域重点河流水质、生物多样性得到有效改善。同时,审计也发现个别县(市、区)存在项目未按期完工,有的项目报大建小严重“缩水”,有的配套设施建设推进滞后难以发挥作用,有的未按设计标准施工、违规变更建设规模和内容,有的未开展绩效评价等问题。

 

审计人员开展小清河复航工程审计,促进水资源高效利用

在新泰市,审计人员在柴汶河河道周围发现多个深坑,景象触目惊心。为了找到确凿证据,审计人员多次实地走访河道周围,发现现场堆积多处非法开采的砂资源。非法采砂会影响河势稳定,危及防洪、供水、航运和基础设施安全。

翻看往年账目,审计人员发现,2019年1月至2021年6月,新泰市河道管理保护中心以清淤名义,利用柴汶河工程违法开采、出售砂资源226.17万吨,获取采砂收益13575.2万元。审计人员将问题线索移送至山东省纪委监委,同时组织泰安市举一反三,成立工作专班,对国有资源有偿使用收入未上缴问题开展专项治理,划定制度红线,确保问题不再发生。截至目前,征收国有资源有偿使用收入1.69亿元。

审计机关坚持把监督检查水土保持、水源涵养与保护、矿山生态环境修复、湿地保护等情况贯穿审计始终,通过现场勘察、设备监测等手段,揭示和反映部分修复治理项目实际作用发挥不明显,部分造林项目、绿化工程因后续管护不到位而严重损坏或灭失,部分工程设施闲置或改变用途,难以发挥效益等问题。例如,有的采煤塌陷地治理项目未达到目标要求;有的水环境类项目对水质改善作用不明显,借生态综合治理名义建设景观工程,违背了生态保护初衷。对此,审计提出加强长效科学监管、完善生态补偿机制、健全生态保护修复项目后续管护机制等建议,并建立问题整改跟踪督导机制,推动将整改成效转化为治理成效。

同时,审计人员把好节水“工程关”,紧盯工程管理、竣工验收、造价咨询、结算审核等重点领域和关键环节,揭示了监管不到位、失职渎职、串通投标、采购程序不合规、工程投资不实、质量不达标等一系列问题,既查处了工程建设领域违法违规行为,又节约了大量财政资金,维护了经济安全。

在东平县矿山地质环境生态修复工程项目中,按照规定,废弃矿山的外围须修建一圈挡土墙,以抵挡碎石泥沙滑落对周围环境的影响。财政资金投入量大、建设范围广,挡土墙修建质量的好坏直接关系到生态修复成效。审计人员随施工方走近约2240米长的挡土墙,并随机抽查了几处施工质量。令审计人员没想到的是,他们只是用手轻弹挡土墙,勾缝中的水泥砂浆当即脱落。经调查,由于建设方和监理方质量控制环节存在漏洞,没有把好质量关,导致施工单位有可乘之机,修建挡土墙所用的水泥和砂质量严重不符合标准。在证据面前,施工方承认施工过程中存在偷工减料、用料不合格等违法违规行为。审计结果反馈后,项目主管部门立即整改,重新修葺挡土墙,有效发挥保护屏障的作用。

像这样的例子,在审计实践中还有很多。审计人员紧盯工程资金筹集、分配、管理、使用等环节,揭示和反映了滞留、挤占挪用、闲置浪费、违规套取等问题。例如,审计横向比对发现,有4个同期实施的绿化项目同种类、同规格苗木综合单价差异超过30%。审计反馈情况后,建设单位立即牵头研究整改措施,调减工程造价1670余万元。

 

审计人员在泰山区域山水林田湖草生态保护修复工程专项审计现场

泰山区域山水林田湖草生态保护修复工程专项审计调查,是山东省审计厅实施重点生态区域审计的一个样本。近年来,相继对自然保护区、固体废物、安全生产等领域开展审计;继2021年集中开展14名县委书记自然资源资产离任审计之后,2022年以精准思维,围绕针对黄河流域实施的重大国家战略,采取巡审联动方式,启动22名省管干部经济责任审计,涉及沿黄4市14县。这些审计项目的实施引发连锁效应。例如,针对自然保护区总体规划编制不科学、管理权限不清晰、管理体制不顺畅、专项资金使用效益偏低、项目建设管理不严格等问题,山东省自然资源厅召开全省自然保护区整改工作推进会议,坚持统筹推进、标本兼治的原则,促成省级自然保护区范围和功能区调整。针对污染防治操作不完善、制度不健全等重点、难点问题,山东省统筹推进各类固体废物综合治理,固体废物污染环境防治已经进入立法阶段。

黄河之水天上来,奔流到海不复回。2022年7月,山东省委审计委员会办公室、山东省审计厅制定了《关于加强山东省黄河流域生态保护和高质量发展审计监督的实施意见》,重点围绕加强黄河防洪减灾工程建设、水资源集约节约利用、黄河三角洲保护修复、重点行业污染源管控治理、黄河流域国土空间保护利用格局等方面加强审计监督,推动各级各部门坚定不移走生态优先、绿色发展的现代化道路,为实现黄河治理体系和治理能力现代化提供有力保障。

“保护黄河是事关中华民族伟大复兴和永续发展的千秋大计。” 习近平总书记深刻指出。展望未来,山东将拓宽发展新空间、厚植发展新优势,昂起黄河流域生态保护和高质量发展的龙头,努力在“让黄河成为造福人民的幸福河”的伟大事业中展现齐鲁担当!

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