以高质量审计监督增进民生福祉——党的十八大以来社会保障审计工作回顾

社会保障是民生工作的重点,社会保障审计(以下简称“社保审计”)是民生审计的重要板块。党的十八大以来,审计署社会保障审计司深入学习贯彻习近平总书记关于审计工作的重要讲话和重要指示批示精神,认真落实党中央社会保障决策部署,把看好和推动用好民生资金作为审计最大的为民情怀,持续加大对社会保障资金的审计监督力度,在促进贯彻落实党中央社会保障有关决策部署、维护基金安全、提高资金效益、规范权力运行、深化制度改革、保障和改善民生等方面取得了明显进展。

(一)围绕服务“老有所养”,促进完善养老保障体系

随着我国人口老龄化加速,老有所养、老有所依、老有所安,已经成为人民群众的殷殷期盼。围绕看好人民群众的“养老钱”,社会保障审计司多次组织对包括城镇职工养老保险、城乡居民养老保险、职业年金在内的各类基金进行审计,严肃揭示贪污挪用养老基金、徇私舞弊违规支付待遇、弄虚作假违规办理一次性补缴和提前退休等违法违纪问题,着力看好基金“钱袋子”。突出反映应保尽保仍有漏缺、阶段性减免社会保险费政策落实不精准、死亡人员和重复参保人员多领养老保险金等问题。

围绕推进企业职工基本养老保险全国统筹,沿着改革部署和政策脉络,对不同阶段发现的问题开展系统分析,揭示省级统收统支在有些地方推进不畅、部分地区基金收不抵支运行风险加大、最低缴费期限制度亟待调整完善等突出问题,促进健全企业职工基本养老保险基金中央调剂、加快划转部分国有资本充实社保基金等制度,推动多层次、可持续的养老保险制度不断完善。

(二)围绕保障“病有所医”,推动深化医疗保障制度改革

医保基金是老百姓的“看病钱”“保命钱”,深化医疗保障制度改革是减轻群众就医负担的关键之举。党的十八大以来,聚焦促进协同推动“三医联动”改革和提高医保基金使用效能,连续开展城镇职工基本医疗保险、城乡居民大病保险等基本医疗保险基金专项审计。历次审计都把打击欺诈骗保、维护基金安全作为首要目标,移送一大批欺诈骗保问题线索。针对手段更加隐蔽、载体更加多样、骗取套取花样翻新等情况,总结和提炼欺诈骗保发展动向和问题特征,2021年上报审计报告后,中央领导对此高度重视并作出重要批示,中央政法委牵头在全国范围内开展打击欺诈骗保专项整治行动,打出一套“组合拳”,在促进建立问题防范长效机制等方面取得积极成效。

 

在社会保险基金审计中,社会保障审计司领导深入一线调研,与被审计单位座谈

深入分析老百姓“看病难、看病贵”的症结所在,持续跟踪反映药价虚高问题。对药品从生产成本到出厂价格再到医保支付价格进行全流程跟踪,揭示药品经销企业通过虚开发票等手段抬高药价造成医保基金大量流失等问题,并将审计视角从流通环节前移到生产环节,揭示药品生产企业通过空壳企业虚开增值税发票,增加销售费用以抬高药品生产成本,让“两票制”政策失灵,以及一些医疗器械经销企业大肆加价,甚至将假冒伪劣产品销售到医疗机构,侵蚀医保基金、加重患者和医院负担等问题,推动加快引入药品和耗材集中带量采购,促进医药价格趋于合理。

(三)围绕实现“弱有所扶”,促进兜牢社会救助底线

低保特困、孤弃儿童等困难弱势群体,需要格外关注、格外关爱、格外关心。社会保障审计司组织对全国困难群众救助补助资金进行了审计。围绕促进“兜住底”,揭示符合条件人员应享未享生活救助、困难群众少获医疗救助情况;围绕促进“兜准底”,揭示向收入财产超标、已死亡等不符合条件人员发放救助、重复发放救助补助等情况;围绕促进“兜好底”,揭示一些地方在救助资金大量结余的情况下,未适度动态提高救助标准,将资金用于城市建设、偿还债务等支出情况。各地认真落实审计整改要求,有效保障了资金安全,促进了社会救助相关政策落实落地,推动应保尽保、应助尽助、应享尽享。

社会救助是社会保障最后一道防线,其中救助机构发挥着兜底保障的基础作用。按照“守住民生底线,坚决防止发生冲击社会道德底线的事件”要求,重点审计儿童福利机构、特困人员供养机构、流浪乞讨人员救助机构等集中供养机构管理情况,揭示一些单位落实社会救助制度措施出现偏差、个别地方困难群众生命健康等权益被严重侵害等问题,对少数基层人员利用职务之便贪占资金或接受利益输送的“微腐败”问题线索,移送有关部门处理。根据中央领导指示批示,民政部牵头在全国范围开展专项治理,严肃查处侵害困难群众权益的各类违法违纪问题,坚决整治骗取套取、挪用侵占资金行为,着力提升社会救助治理水平,切实维护困难群众权益。

(四)围绕助力“住有所居”,促进提高住房保障水平

党的十八大以来,围绕推动加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度,审计署连续9年组织各级审计机关开展保障性安居工程审计,两次组织住房公积金和住宅专项维修资金审计。

 

在保障性安居工程审计中,审计人员深入施工现场查看建设进度、工程质量等情况

保障性安居工程审计覆盖全国所有市县和各类住房困难群体,贯穿规划布局、项目立项、工程建设、住房分配使用全过程。9年来,审计财政资金和各类市场化融资累计达13万亿元,揭示了400多亿元资金被套取挪用、2000多亿元资金未及时投入使用,以及大量保障性住房未按期建成或长期空置、部分困难群众应获未获住房保障等问题,促进盘活存量住房和闲置资金,推动住房资源安全高效使用。住房公积金审计揭示了违规发放或骗取套取住房公积金贷款、违规办理住房公积金存取业务,以及一些地方住房公积金管理粗放,偏离政策初衷,影响制度的普惠性和公平性等问题,通过移送和查处套取骗取住房公积金等方面的问题线索,有效遏制了住房公积金领域的不正之风。住宅专项维修资金审计针对发现的资金归集难、使用难、保值增值难和管理混乱现象,提出探索开展住宅专项维修资金的投资运营以实现保值增值、进一步改革完善住宅专项维修资金运行机制等意见和建议。

(五)围绕推动“劳有所得”,促进更加充分更高质量就业

就业是民生之本、发展之基。党的十八大以来,审计署紧紧围绕实施就业优先战略有关部署,多次组织开展就业补助资金和失业保险基金审计。一是聚焦重点人群,关注高校毕业生、返乡农民工、去产能职工等重点群体就业创业政策落实情况,揭示高校毕业生等重点群体就业服务不到位,通过与企业签订虚假劳动合同、见习抵顶就业等方式虚假就业,以及不符合条件的单位和个人违规申领补贴或创业担保贷款等问题。二是聚焦职业技能培训,反映虚假培训、无效培训、技能鉴定评价领域制假售假、职业技能提升行动措施落实不到位等问题。三是聚焦阶段性减免缓缴社保费、失业保险稳岗返还等政策措施落实情况,揭示挤占挪用、骗取套取就业资金等突出问题。针对审计指出的政策在贯彻执行中存在的难点、堵点、断点问题,有关部门健全职业技能培训、重点群体就业保障、就业创业资金管理、公共就业服务等制度及配套措施,提高失业保险基金统筹级次,加强资金统筹使用,加强就业失业统计,精准提供就业帮扶,推动实现更加充分更高质量就业。

(六)围绕应对重大突发公共事件,及时开展新冠肺炎疫情防控资金和捐赠款物专项审计

 

在新冠肺炎疫情防控资金和捐赠款物专项审计中,审计人员现场了解物资捐赠等情况

新冠肺炎疫情发生后,审计署服务党和国家疫情防控工作大局,迅速组织全国各级审计机关2万多名审计人员,组成4300多个审计组,对疫情防控资金和捐赠款物实施专项审计,在推动党中央政令畅通、维护国家财经秩序、促进经济社会健康发展等方面发挥了重要作用。一是及时发现问题、指出问题,揭示疫情防控应急管理方面资金滞拨、物资积压等短板,发现一些骗取套取资金、倒卖侵占物资等问题线索。二是主动融入联防联控机制,做到边审边防、边审边改、边审边建。通过及时督促整改,审计促进分配下拨、使用资金100多亿元,物资1亿多件,推动建立健全制度1681项,促进完善相关体制机制,调整优化财政支出结构,建立健全专项贷款投放机制,促进规范捐赠款物分配、管理和使用,为坚决打赢疫情防控阻击战提供有力审计监督保障,有效保护人民生命安全和身体健康。

(七)围绕补齐民生保障短板,促进织密扎牢社会保障体系

民生无小事,枝叶总关情。在持续加大对就业、社保、医疗、养老、住房、救助等重点民生资金和项目审计力度的同时,积极推进社保领域审计全覆盖,组织实施了彩票发行费和彩票公益金审计、工伤保险基金审计等项目,向党中央、国务院报送专题报告,有效发挥了审计在健全完善社会保障体系,促进社会保障事业高质量、可持续发展中的重要作用。

二、转变审计理念,创新方式方法,社保审计能力和水平不断提升

回顾过去十年,社保审计把握中国特色社会保障体系的丰富内涵,在审计理念、审计目标、组织方式、技术支撑等方面积累了宝贵经验,得到了有益启示,推动社保审计高质量发展,民生审计板块分量也在逐年增加。

(一)坚持以资金为主线,聚焦主责主业,审计效能得到进一步提升

立足经济监督职能定位,社保审计牢牢聚焦财政财务收支真实合法效益,揭示影响民生政策可持续的各类风险隐患。关注资金安全性,从各类基金收入、支出、结余变化趋势分析入手,开展常态化、动态化审计监督,检查各级财政对社会保险基金缺口分担等保障机制执行情况,及时揭示一些地方社会保险基金“穿底”、保障待遇差异过大、基金投资运营损失等风险隐患,推动看好基金“钱袋子”,切实维护基金运行安全。关注资金效益性,从各类资金支出结构和方向入手,揭示中央资金分配不合理,以及资金趴窝沉淀、闲置未用、应付未付、过度保障等使用无效、低效问题,促进资金提质增效,确保民生资金用在“刀刃”上。关注资金使用的可持续性,从摸清资金和保障对象底数入手,加大力度揭示影响民生政策可持续的风险隐患,及时揭示和反映部分地区出现的收支缺口问题,促进各项基本社会保障待遇及时足额兑现。

(二)紧盯民生政策落实,推动解决群众“急难愁盼”问题,审计成果得到进一步深化

坚持公平优先,更加关注社会保障资金的使用效果,着力推动政策落实到位;更加关注权力制约和运行机制的有效性、健全性,促进提高治理效能;更加关注制度设计和政策执行的公平性,促进应保尽保。一是聚焦民生政策的普惠性,揭示部分农民工、灵活就业人员、新业态就业人员应保未保、“漏保”、“脱保”、“断保”、“假保”、“错保”,以及欺诈骗保、保障性住房违规分配使用等问题,促进规范管理、精准保障。二是聚焦民生政策的基础性,深入研究,及时揭示套取挪用、截留滞拨、扩大范围、跑冒滴漏、闲置未用等资金流失、效益不高和不可持续问题,城乡、区域、群体之间待遇差异不合理,以及社会保障统筹级次不高与人员流动规模持续扩大之间存在的矛盾,促进补齐短板,完善制度,推进社会保障基本公共服务均等化。三是聚焦民生政策的兜底性,关注城乡低保户、被征地农民等特殊群体和困难群众养老、医疗应保尽保情况,着力维护重点人群和特殊群体的切身利益,促进发挥社会政策兜底保障作用,巩固拓展脱贫攻坚成果,增强人民群众获得感、幸福感、安全感。

(三)突出问题导向,重点审计基层,审计发挥反腐“利剑”作用得到进一步凸显

社保审计坚持以零容忍态度严厉打击欺诈骗保、套保或挪用贪占各类社会保障资金的违法行为,守护好人民群众的每一分“养老钱”“保命钱”和每一笔“救助款”“慈善款”。紧盯保障资格审批、补贴申领、物资采购等权力寻租易发高发领域,揭示欺诈骗保、虚报冒领等违法乱纪问题,及时发现和移送工作人员利用职权侵占社保基金、牟取不法利益等“微腐败”问题线索。关注内外勾结的新手法、新途径,揭示利用中介骗取套取、坐支挪用基金和专项资金等乱象,总结问题易发高发领域专业化、产业化、“一条龙”造假的趋势,推动各地进行专项清理整顿。紧盯拆迁补偿、土地出让、招标投标、房源回购等权力和资源集中环节,深入揭示“小官贪腐”典型问题,移送了一批民生工程建设管理中滥用职权、贪污受贿、徇私舞弊、利益输送等重大违法违纪问题线索,推动反腐败斗争不断深化。在抓住问题线索扭住不放、一追到底的同时,坚持标本兼治,通过与相关部门建立日常沟通联动机制,持续跟踪审计发现问题的查处情况,以审计监督织密社保领域资金安全、社会公平的保障网。

(四)不断创新方法、总结经验,审计工作机制得到进一步完善

 

在社保基金审计中,审计人员利用大数据技术筛选疑点线索

面对新形势、新任务、新要求,社保审计强化顶层设计,加强理论研究,坚持科技强审,审计全覆盖、“一盘棋”的理念和举措逐步落地,社保审计队伍建设和能力水平稳步提升。坚持规划引领,与《“十四五”国家审计工作发展规划》有机衔接,制定出台《审计署关于提升社会保障审计监督效能的指导意见》,为加快实现社保审计工作全国“一盘棋”提供制度基础和政策支持。努力把握新时代审计工作规律,立足实践开展课题研究,完成《大数据环境下社会保障审计组织方式创新研究》《国家审计在突发公共事件中的作用研究》《养老保险精算审计研究》等前沿课题,为今后组织开展类似审计项目提供借鉴和参考。编发《社保审计常用定性表述及适用法规向导》,完成《国家审计案例》社保审计分册的编写,为规范和指导社保审计业务工作提供遵循。强化社保大数据审计顶层设计,制定养老保险基金审计数据接口国家标准、社会保险基金审计数据规划等,注重上下联动开展专题分析,有效提高社保审计突破能力和工作质效。编写完成涉及养老、医保、住房保障和公积金等主要社保业务的大数据审计系列丛书,为全国社保审计人员提供系统、全面、先进、可复用的社保大数据审计指南。

三、坚持系统观念,努力构建健全完善、全面覆盖的社保审计监督体系

随着我国社会保障制度改革进入系统集成、协同高效阶段,社保审计将深入学习习近平总书记重要讲话和重要指示批示精神贯穿工作全过程,坚决贯彻党中央、国务院决策部署,坚持系统观念,树立战略眼光,增强风险意识,进一步加大对重点民生资金和项目的审计力度,推动各项惠民富民政策落实,增进民生福祉,维护公平正义,促进共同富裕。

(一)始终坚持以人民为中心的发展思想

习近平总书记指出,让人民生活幸福是“国之大者”。落实到审计理念上,要坚持人民至上的民本审计观,树立正确的民生审计政绩观,坚持人民主体地位,站稳人民立场,把促进实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为审计工作的出发点和落脚点,紧扣我国社会主要矛盾变化,把改善人民生活品质、推动共同富裕作为审计工作的切入点,将促进解决人民群众最关心最直接最现实的利益问题作为审计工作的着力点,将人民群众获得感、幸福感、安全感的增强作为衡量审计成效的重要标准。在方式方法上,紧盯民生保障和改善,践行党的群众路线,坚持审计力量下沉基层,努力跟进到民生项目和资金的“最后一公里”,瞪大眼睛、明察秋毫。针对社会保障政策、项目和资金“众、小、散、碎、长”的特点,从中央层面预算安排和分配拨付开始,顺着资金流向一直跟踪审计到基层,直至有关单位、个人,真正做到“一竿子插到底”。

(二)探索构建以大数据审计为基础的数字化、智能化审计监督系统

 

在住房公积金和住宅专项维修基金审计现场,审计人员开展数据分析工作

以“一个中心、三个平台”为基本架构,推进社保大数据审计监督系统建设,以解决大数据环境下审计方式和技术支撑问题。依托“金审工程”三期建设,在审计署、省两级部署搭建社保审计大数据中心,建立常态化数据采集机制。坚持以用为本,依托大数据中心开发建设大数据研究平台、模型平台、分析平台,待条件成熟时将数据采集导入、模型分析、政策法规向导、典型案例演示等功能进行整合,集成升级为全国社保大数据审计监督系统。将社保数据与外部数据关联,进行跨区域、跨层级、跨系统、跨业务、跨部门综合分析。定期更新完善、动态调整模型库,推动社保大数据审计经验模块化、标准化,实现智慧审计。分析研究各类社保结构化数据和非结构化数据,强化宏观研判,着力揭示经济运行中的新问题、新情况、新趋势。基于区块链技术开发线索核查模块,做到全程可追溯,切实提升线索核查精准度和成效。

(三)探索构建科学完备的审计方法体系

以指引指南为抓手,通过编发政策法规向导、审计工作方案、操作指引、审计报告框架、共性问题统一处理原则等,做好审计标准、统计口径等问题解答,加强审计业务指导和工作调度,提高组织指挥效率和精准度。探索建立一套适应当前组织模式的审计项目考核结果通报制度,完善审计结果报告和共享机制,严格执行重要审计情况、重大违法违纪问题及处理情况等重大事项请示报告制度。加强对社保审计报告、审计信息等审计结果的汇总分析和综合利用,在符合保密要求、遵循规定程序的前提下,充分实现信息共享、一果多用。

(四)探索构建协同高效的审计组织指挥体系

贯彻侯凯审计长关于社保审计在领导地方审计机关形成“一盘棋”上做出成绩的要求,坚持社保审计全国“一盘棋”,通过规划计划、工作调度、请示报告、监督考核、督查督办、规范指引、项目评优、总结培训等方式,做好对地方审计机关社保审计工作的组织领导和业务指导。坚持统分结合、上下贯通,做好不同审计项目中涉及社会保障相关内容的衔接,形成覆盖中央和地方,贯穿社会保障资金筹集、分配、使用、管理及投资运营等各环节的全链条穿透式审计。每年常态化组织开展社会保障领域重大政策措施落实情况跟踪审计,适时统一组织对涉及全局的重点专项资金、重大民生项目、重大突发公共事件开展专项审计,鼓励审计机关分区分级根据本地区社保资金和项目特点自行开展特色审计。借鉴湖北省审计厅开展的通山县社会保障资金一揽子审计经验,探索以县域打包分批审计模式推进社会保障领域审计全覆盖。

(五)探索构建适应高质量发展的审计人才培养体系

结合工作实际,开展审前调研、试点审计和理论研究,加大对审计对象的历史沿革、发展现状、改革方向的研究力度,积极打造研究型社保审计队伍。以审计实践为“第一跑道”,依托审计项目加大以审代训力度,在社保大项目审计中发现业务骨干,选派业务骨干全程参与理论课题研究、试审调研、社保审计专业丛书编写、国际交流和学习考察等工作,为各级审计机关业务骨干创造机会、提供平台,促其快速成长。常态化开展全国性社保审计培训班,结合政策热点进行权威解读,围绕大数据分析、疑点线索突破能力等微观层面,有针对性地安排课程。着手建立社保审计专家库,为基层培训提供支持,及时为各级审计机关“送教上门”“送典型案例上门”,为社保审计高质量发展夯实基础。

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