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探索规划审计之路 保障重大战略落实 ——四川省贯彻落实成渝地区双城经济圈建设规划纲要情况审计项目经验总结

         重大区域战略是新时代国家重大战略的重要组成部分。开展重大区域战略审计,是审计机关心怀“国之大者”、以高质量审计监督保障经济社会高质量发展的重要举措。2021年,审计署首次组织实施了重大区域战略审计项目。审计署驻成都特派员办事处作为首批承担重大区域战略审计单位,实施了四川省贯彻落实成渝地区双城经济圈建设规划纲要情况审计项目。审计组坚持问题导向、目标导向、结果导向,紧盯规划纲要确定的目标、合作机制和重点任务,着力揭示规划纲要落实中存在的突出问题,深入分析问题背后的体制性障碍、机制性缺陷、制度性漏洞。项目审计报告共反映各类问题20多个,揭示的问题形成重要审计成果。该项目荣获2022年全国审计机关优秀审计项目一等奖。

精研细读

全方位推进研究型审计

         审计组认真学习贯彻习近平总书记关于审计工作和推动成渝地区双城经济圈建设的重要讲话和重要指示批示精神,深入领悟政策意图,全方位推进研究型审计,做到既“埋头拉车”也“抬头看路”。在项目推进过程中,审计组始终牢记侯凯审计长提出的“切口要小、循序渐进”的工作指示,围绕“政治—政策—项目—资金”这条主线,严密有序推进项目实施。
         梳理规划体系,明确审计目标。2018年,为加快统一规划体系建设,国务院提出了以国家发展规划为统领,以空间规划为基础,以专项规划、区域规划为支撑,由国家、省、市、县各级规划共同组成,定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系。审计组精研细读规划纲要,同时将“一带一路”建设、西部大开发、长江经济带发展等涉及四川省的重大战略也纳入研究范畴,分析规划间的联系,着力形成战略规划审计一盘棋。
深入研究政策,找准审计路线。审计组认真学习领会文件精神,根据规划纲要的编制及实施特点,探索形成“蓝图”“施工图”“验收图”为一体的重大区域战略审计架构。“蓝图”审计主要针对规划纲要自身编制质量,“施工图”审计主要针对规划纲要已安排内容推进状况及效果,“验收图”审计主要针对规划后评估、推进督导及工作总结等工作开展情况。审计组通过读深读透规划的审计思路,逐步掌握了规划阅读的方法。如针对本次审计的4个方面,审计组在研读的过程中,发现实际每个方面又分别由7项或8项任务构成,而每项任务一般对应一个段落,而每个段落又由若干语句构成,这些语句可能是一项政策的描述,也可能是一些项目的安排,还可能是提出一项工作的要求等。通过进一步了解这些政策要求,可以立体地认识和解读规划纲要,从更深层面认识和发现问题。
结合项目特点,突出审计重点。审计项目开展时,规划纲要正式颁布不到一年,各项工作尚处于起步阶段,众多专项规划尚未出炉,规划部署尚未全面展开。规划纲要的内容涉及基础设施建设、产业布局、生态环保、科技创新等多个领域,牵涉中央、省、市和县等各个层级,跨越规划期以及前后的多个年度。在审计署政策研究室的指导下,审计组紧扣规划,突出重点,精准聚焦规划纲要中现代基础设施网络、科技创新中心、长江上游生态屏障、城乡融合发展等4个方面内容,努力践行研究型审计,积极探索规划纲要起步实施阶段的审计方式方法。针对规划纲要实施时间较短、大部分事项尚未到完成时限等因素,审计组积极思考研究,抓住早期阶段的特点,有针对性地布局谋划审计工作。如早期阶段属于众多专项规划和政策出炉的阶段,因此,审计组加大了对配套规划编制质量的关注力度。

数据先行

推进综合数据分析

         审计组构建了“三位一体”综合研究分析格局,推动审计组在时间、人员有限情况下高效扩大审计范围,充分了解区域情况,精准锁定审计重点。
运用地理信息技术发现区域规划落地布局中存在的问题。审计组立足规划纲要优化国土空间布局,加强生态环境保护要求,结合自然资源分布特点,通过地理信息分析手段,对成渝区域内发生变化地类图斑进行提取,形成了城市生态地表变化图,有效提高审计精准度,着力做到生态破坏问题和经济利益问题同发现、同关注。
运用业务数据分析发现项目资金领域突出的问题。政策要落实,资金需保障。为充分了解成渝地区重大项目财政保障、资金效益情况,审计组对成渝地区全域政府基金收入等财政情况进行全面分析,并结合其对铁路等基础设施建设筹资影响予以解剖分析,确定重点地区予以核查。
运用以往审计成果尽快摸清区域总体情况。为快速了解成渝地区总体情况,审计组充分运用川渝两地各级审计机关既往审计成果,汇总梳理各类审计问题,提前形成重点关注清单,充分发挥已有审计项目成果的指导作用,为尽快了解一些区域和领域相关状况,研判分析风险隐患点提供较好帮助。

灵活高效

全链条实施项目组织创新

         审计项目时间紧、任务重,为了圆满完成审计任务,审计组结合规划审计项目特点,着力创新审计组织方式和审计方法。
上下联动,加强沟通,做到一切行动听指挥。在署政研室的统一领导下,审计组从制订审计实施方案到项目组织安排,从问题延伸查证到关键点攻坚克难,严格按照署政研室统一要求,排好“时间表”,画好“路线图”,精准落实每项任务,严密有序推进项目实施。在署政研室有力组织下,审计人员多次到国家相关部门进行访谈或调取资料,通过“走出去”的方式,快速提升对政策的认识、理解和把握能力。
左右协同,同向发力,形成审计工作一盘棋。成都办与重庆办高度重视项目实施工作,由双方主要领导任组长,分管领导任副组长,抽调了40余名业务骨干参加项目审计,充分保障审计项目力量。双方联合组建综合组,建立“综合组—各板块小组”两个层面沟通协调机制,形成了高效项目调度体系;联合编制审计实施方案,形成审计报告框架,做好项目后续总结,把好重要审计环节质量关;克服新冠疫情等不利因素,灵活采用视频会议等方式沟通审计项目推进情况,确保同频共振、相向发力,构建形成双圈审计一盘棋局面。
         拧成合力,精准施策,领导靠前指挥攻难关。成都办高度重视项目实施,结合项目审计重点,在项目初期整合计算机、资源环保和法规等优势审计力量开展项目实施,使得在较短时间内就发现了问题线索。在线索突破的关键阶段,办领导一线指挥,快速调配骨干力量进行补充增援,安排多个小组一周之内完成上海、江苏等多省市延伸调查工作,同时反复研究突破方案,认真剖析问题来龙去脉,不放过任何蛛丝马迹,从海量数据中层层追溯资金流向,最终突破重大违纪违规问题,取得良好审计成效。

深挖成果

全过程跟踪整改提升审计质效

         为做好审计整改“下半篇文章”,在本次审计中,审计组对审计整改一体谋划、一体推进、一体落实,强化审计整改的全过程指导,及时帮助解决整改过程中遇到的问题,建立督促整改工作台账,逐项明确整改责任单位和整改要求,确保整改结果“对账销号”。
建章立制,推动重大战略落实落地。针对审计发现的问题,被审计单位立审立改,按期完成当期整改要求,健全完善规章制度10余项。如对审计提出的川渝两地尚未形成统一的长江经济带发展负面清单的问题,四川省高度重视,联合重庆市出台了《四川省、重庆市长江经济带发展负面清单实施细则(试行)2022年版》。围绕审计发现的省级科技计划专项资金投入未体现规划纲要导向要求的问题,审计建议四川省科技厅聚焦重点领域,优化科技资金投向,切实发挥省级科技计划专项资金的引领支持作用。四川省科技厅出台了相关文件,聚焦关键技术攻关,有效促进相关部门纠正误弊、规范管理和推进改革,推动了中央重大战略决策落实落地。

         总结提炼,促进重大区域战略审计提质增效。审计组认真学习研究党中央对四川的重要决策部署、习近平总书记对四川工作系列重要指示精神,特别是针对审计重点的基础设施、科技创新和城乡融合等3方面内容,总结形成了5篇研究型报告,帮助审计人员了解国家政策,提升审计站位层次。结合审计查证及调研结果,审计组在综合数据分析的基础上不断修正数据分析模型和相关参数,构建了较为成熟的生态地表、财政基金收入变化等2个具有可复制性的数据分析模型,提高数据分析效率和准确率。在项目结束后,成都办上报了项目实施情况总结,及时总结经验,为今后更好实施区域战略审计项目打下基础。

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