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审计观察 | 国家审计推动审计整改的实践探索与经验总结

国家审计是推进国家治理体系和治理能力现代化进程中的重要一环,对促进国家重大决策部署落实、强化审计查错纠弊的政治功能,以及加强组织领导等方面具有重要作用。因此,国家审计工作的目标和重点不能仅仅落脚于发现和查出问题,还要通过揭示问题和分析原因,促使被审计单位采纳审计意见建议、执行审计决定,以达到纠正问题、防范问题的效果。因此,审计整改直接关系着审计目的和效果的实现,意义重大。

概括而言,国家审计整改检查主要体现在两个层面,一是审计意见的采纳及落实情况,二是审计处理处罚决定的执行情况。审计处理处罚决定对被审计单位而言具有强制性,若不执行则审计机关可依法采取强制手段。而审计建议是选择性的,被审计单位可以有选择地落实。审计决定和审计建议是审计的最终结果或产品,所以审计整改有时也被称为审计结果运用。

国家审计推动审计整改的实践探索

国家审计的目标随着经济社会的不断发展而发生演变,审计整改工作的内涵和范围也在实践探索过程中日趋完善。根据我国相关法律法规制度中“审计整改”的内容、范围和沿革,本文将国家审计推动审计整改的实践探索主要归纳为三个历程:初创探索阶段、逐步发展阶段和稳步完善阶段。

(一)初创探索阶段

1985年8月29日《国务院关于审计工作的暂行规定》发布,为进一步贯彻落实宪法规定和规范审计工作提供了必要的法规依据。其中,关于审计整改的规定包括审计机关应该纠正被审计单位违反财政收支规定的行为,被审计单位对审计机关的责成行为不得拒绝。1994年8月31日《中华人民共和国审计法》经八届全国人大常委会第九次会议通过,对审计机关职责、权限、审计程序等方面作出了更为具体的规定,即审计机关对被审计单位违反财政财务收支的行为,有权力向被审计单位的主管部门提出建议和提请处理。被审计单位对违规的财政财务行为负有纠正义务,且审计机关应根据实际业务需要与被审计单位的主管部门或其他相关权力机关对接。

此外,从1994年审计法确立审计工作报告制度以来,审计署于1996年开始连续每年向全国人大及其常委会作审计工作报告。尽管对审计发现问题进行改正的内容在审计工作报告中均有所提及,但在2006年以前该部分并未单独列示。至此,尽管审计整改行为的主要内容已经正式在法律中明确规定,但仍未出现“审计整改”一词,整改涉及的内容仅包括对违法的财政财务收支行为进行改正,且还可能涉及相关部门的监督和处理。

(二)逐步发展阶段

尽管在初创探索阶段,我国国家审计的法律地位和审计整改的制度约束逐渐得到了提高和保障,但在实践中仍存在部分与审计目标相悖的问题,如审计工作得到重视而后续整改被忽视等。2006年全国人大常委会重新修订了审计法,明确指出对审计机关作出的决定,被审计单位应当执行,这对上述问题进行了一定程度的改善。此次修订还明确规定,审计工作报告提及问题的纠正及处理情况应由国务院、县级以上人民政府向本级人大常委会报告。

但是,修订后的审计法仍未明确规定被审计单位该如何执行审计决定,对于不执行决定的行为,审计机关只有反馈权而缺少更加权威的处罚权,这也在一定程度上造成了屡审屡犯、审计整改效果不明显的现象。审计整改难的问题在2010年2月国务院颁布《中华人民共和国审计法实施条例》之后,得到了一定程度的改善。一方面,对审计机关的审计决定、被审计单位后续整改问题的时间有了更加具体的规定,除了规定被审计单位应按照审计机关规定的时间和范围进行审计决定的执行,对被审计单位拒不执行或逾期执行审计决定的行为,审计机关有权对被审计单位和相关责任人进行处罚或再次责令限期改正;另一方面,对被审计单位拒不执行审计决定的行为,审计机关可向人民法院等部门建议处理处罚,或者申请相关权力机关强制执行。另外,就审计决定的执行落实情况,审计机关应检查并要求被审计单位提交书面报告。

2010年9月,审计署印发《中华人民共和国国家审计准则》(以下简称 《国家审计准则》),为审计机关和审计人员依法开展业务提供了依据。针对违反国家财政财务收支规定方面,若被审计单位相关责任人拒不履行或逾期履行审计决定,审计机关有权进行处罚或建议主管部门等进行处分。上述准则第一次将“审计整改”一词纳入其中并形成单独法条形式,审计整改的内容和程序也更加明确。此后,审计整改制度被正式纳入审计准则中,审计整改的法律地位得到更进一步明确和提升。至此,审计整改检查才真正成为审计工作流程中一项必要的程序。

(三)稳步完善阶段

近年来,党和国家对审计整改工作提出了更高的要求。2014年10月,国务院印发《关于加强审计工作的意见》,旨在进一步推动国家重大决策部署和有关政策措施落地见效。关于审计过程中出现的问题,审计整改应该从整改责任、督促检查、问责三个方面推进。2015年12月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》要求,对审计整改不到位或屡审屡犯的情况,应约谈被审计单位主要负责人并严肃追责问责。在整改结果的运用方面,审计结果及问题整改情况可作为对领导干部考核、任免、奖惩的重要参考 ;领导干部经济责任审计结果及整改情况应作为所在单位领导班子开展民主生活会、年度总结、述职述廉等活动的重要依据来源。

上述两个意见的出台,标志着审计整改制度有了突破性进展。首先,在审计整改责任落实方面,被审计单位主要负责人应切实担负起整改第一责任人的职责;被审计单位应认真研究和及时整改审计机关提出的审计建议,还应及时向审计机关、主管部门等书面报告审计整改结果并向社会公告。其次,两个意见对审计整改涉及的主体进行了多方面阐述,包括审计机关、组织人事部门、纪检监察机关、人大常委会等有关部门,并对各单位各部门相应的职责进行了具体界定。再次,不管是审计机关还是被审计单位,都要求对外公布审计结果公告或审计整改情况。这是我国对政府审计整改制度的一次革命,同时也是对审计整改情况报告机制的完善。

此外,2015年8月,全国人大常委会通过的《关于改进审计查出突出问题整改情况向全国人大常委会报告机制的意见》开始实施。该意见的出台更进一步说明,将审计查出突出问题的整改情况向全国人大常委会报告机制是贯彻落实党的十八届三中全会“加强人大预算决算审查监督职能”改革任务的一项重要改革措施。每年全国人大常委会都对审计查出突出问题的整改情况开展跟踪监督,听取和审议国务院关于审计查出问题整改情况的报告,推动审计查出问题整改和建立健全整改长效机制,保障党中央重大方针政策和决策部署落实。此后,审计整改情况开始从审计工作报告中分离出来,并成为一项单列内容。

2019年7月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》,将以往审计发现问题整改情况正式列入领导干部经济责任审计的内容。在审计整改过程中应抓住“关键少数”,将重点放在领导干部(人员)即主要责任人身上,进一步明确了审计整改主体的义务和责任。2021年6月,中央审计委员会办公室、审计署印发 《“十四五”国家审计工作发展规划》,提出应从强化审计整改的责任落实、健全审计整改工作机制、推动审计整改结果运用三方面做好审计整改工作,强调推动建立健全审计整改长效机制。2021年7月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立健全审计查出问题整改长效机制的意见》,这是全面加强审计整改工作的纲领性文件,为审计整改工作提供了制度遵循。综上所述,审计整改制度不管是在决策部署层面还是在法规制度方面均已逐渐趋于完善,进入稳步完善阶段。审计整改总体格局初步成型,贯通协作更加顺畅。

国家审计推动审计整改的经验总结

随着国家审计在国家治理体系中的重要性和必要性日渐凸显,审计整改制度也在各个方面得到了发展和完善。梳理和总结国家审计推动审计整改工作的历程,对审计整改制度的发展和审计整改工作的推进有重要的现实意义。

(一)经济社会的发展助推审计整改制度内涵与外延不断完善

审计监督制度确立后出台的关于国家审计的法律法规中并未提及“审计整改”一词,而是使用“纠正”“改正”“更正”等说法。直到2010年9月《国家审计准则》的发布,才正式开始使用“整改”的说法,并在其内容、程序、审计主体职责等方面作出相关规定。之后出台的法律法规和相关政策则继续沿用,并对其具体内容和范围作出更加明确的界定。本文将不同发展阶段部分法律法规关于审计整改的界定进行整理,如表 1 所示。

表1 不同阶段颁布的部分法律法规中关于审计整改的界定

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由此可见,在经济社会发展的大背景下,国家审计中关于审计整改的规定在逐步完善,审计整改的内容得到了充实,在法律法规层面的权威性也在不断提高。最初的 “更正”“纠正”意为改正错误,未对改正以后的情形作出规定;而审计整改则要求不仅修正错误,还应举一反三,推动体制机制的规范管理。从这个意义上来说,审计整改的可持续性正在逐步增强,且更加注重长效机制建设,这对审计目标和效果的实现具有更加明显的促进作用。

回顾初创探索阶段,最初审计整改涉及的主体仅包括审计机关和被审计单位,涉及的事项和内容都相对比较简单。随着审计整改制度的不断发展和完善,审计整改涉及的责任主体也逐渐充实和丰富,即除了前述两个主体外,还关联到了组织人事部门、纪检监察部门、相关主管部门等,已经形成多元主体协同推进审计整改进步发展的模式。另外,党中央、国务院发布的重要文件也在持续加大对审计整改问题的关注度,审计整改的制度体系也得到了全面发展和完善,涵盖了追责问责、审计结果运用等方面。审计整改内涵与外延的丰富代表着更加合理科学的审计整改制度的发展和形成,能够真正助推审计实现更为有效的“查错纠弊”“经济体检”的政治功能,真正满足更深层次的国家治理的现实需要。

(二)审计整改是审计目标实现和社会发展进步的必要一环

近年来,陆续出台的一系列有关审计整改的规范性文件,进一步强化了各方整改责任、规范了整改督查程序、明确了整改标准依据、维护了审计监督的严肃性和权威性。在具体督查措施方面:坚持监督与服务并重,对需要整改的问题,按立行立改、分阶段整改、持续整改,分类提出整改要求,采取通知督办、约谈调度、资料审核、现场检查、专项审计督查等方式,组织对审计整改情况进行跟踪督促检查,促进审计查出问题整改。加强与外部协同机制方面:加强与中央和地方各级纪委监委、巡视办、人大财经工委、政府督查室的贯通协同,实现审计整改和监督检查工作的联动配合、信息共享。

审计整改之所以得到高度重视,最根本的原因在于审计的目的和效果要依靠审计整改来实现,若审计整改效果不理想则背离了审计的目的与初衷。因此,审计机关和被审计单位应认识到审计是一个系统过程,其并不是简单地发现问题和查出问题,而是以揭示的问题为基础,查找深层次原因,完善体制机制,防范风险隐患,助推社会进步发展。审计整改工作的落实依托于有效全面的审计整改制度,对审计查出问题进行全面整改能够保障党和国家重大决策部署的有效实施、推进国家治理体系和治理能力现代化、确保政令畅通。因此,审计整改的各方责任主体应统一思想,认识到审计整改是审计目标实现和社会进步发展的必要一环。

(三)充分发挥党政合力促进国家监督体系不断优化

回顾国家审计推动审计整改的历史沿革,审计整改的内容逐步建立、发展和完善。国家治理的内在需求和维护制度的需要推进了国家审计的制度、规则,以及运行机制的发展和改革,国家审计的职能也逐步实现了从最初以问题为导向的“独立查账”,发展到以保障经济社会健康运行、推进国家治理体系和治理能力现代化为重点的过程。在此基础上,强化审计整改工作的共识和凝聚力也得到了进一步加强。审计整改工作不仅可以让审计目的和效果更加贴近审计目标,还能在更深层次上发挥维护党中央和国家法律制度权威性的作用。

审计整改情况报告从2006年起就成为审计法修订中的一项规定动作。此后,审计整改制度一直被放在前所未有的高度予以部署研究和决策实施,至今逐步演变成审计监督和党内监督、人大监督、行政监督等多种监督模式合一的多元监督体系。这是党和国家监督体系中独特的运行机制和制度优势,因此,有必要推进审计整改工作所涵盖各方主体的工作协同和功能整合。各方主体分工各有侧重、各有特点和优势,而在中国特色社会主义发展道路上应以党内监督为主导,促使各类监督融会贯通、形成发展合力,助推审计整改制度的完善和升级。

(四)持续推动审计整改效果转化为治理效能

为了适应新形势、把握新要求,目前一些地方审计机关陆续成立审计整改专职管理机构。为切实解决“重审计、轻整改”“屡审屡犯”等问题,审计机关应逐步建立健全审计整改督查运行机制,推动审计整改工作进一步规范化、制度化;被审计单位应积极履职尽责,明确整改工作的必要性和重要性,在化解现存问题的同时要注意探究分析问题背后的深层次原因。从这个意义上来说,审计整改工作不仅需要审计机关关注查出问题的整改落实情况,还应注重标本兼治、从源头上强化治理,及时研究哪些问题属于屡审屡犯、哪些问题无法整改,进一步揭示经济社会运行中的体制性障碍、机制性梗阻、制度性漏洞,以强有力的审计整改推动国家治理迈上新的台阶。

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