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“三重一大”审计的重要性、常见问题及建议

背景

“三重一大”源于第十四届中央纪委第六次全会公报,对党员领导干部在政治纪律方面提出的四条要求的第二条纪律要求:认真贯彻民主集中制原则,凡属重大决策、重要干部任免、重要项目安排和大额度资金的使用,必须经集体讨论作出决定。

中共中央办公厅、国务院办公厅2010年发布《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》(中办发[2010]17号)就进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度提出意见。

“三重一大”事项的主要范围

重大决策事项,是指依照《中华人民共和国公司法》《中华人民共和国全民所有制工业企业法》《中华人民共和国企业国有资产法》《中华人民共和国商业银行法》《中华人民共和国证券法》《中华人民共和国保险法》以及其他有关法律法规和党内法规规定的应当由股东大会(股东会)、董事会、未设董事会的经理班子、职工代表大会和党委(党组)决定的事项。主要包括企业贯彻执行党和国家的路线方针政策、法律法规和上级重要决定的重大措施,企业发展战略、破产、改制、兼并重组、资产调整、产权转让、对外投资、利益调配、机构调整等方面的重大决策,企业党的建设和安全稳定的重大决策,以及其他重大决策事项。

重要人事任免事项,是指企业直接管理的领导人员以及其他经营管理人员的职务调整事项。主要包括企业中层以上经营管理人员和下属企业、单位领导班子成员的任免、聘用、解除聘用和后备人选的确定,向控股和参股企业委派股东代表,推荐董事会、监事会成员和经理、财务负责人,以及其他重要人事任免事项。

重大项目安排事项,是指对企业资产规模、资本结构、盈利能力以及生产装备、技术状况等产生重要影响的项目的设立和安排。主要包括年度投资计划,融资、担保项目,期权、期货等金融衍生业务,重要设备和技术引进,采购大宗物资和购买服务,重大工程建设项目,以及其他重大项目安排事项。

大额度资金运作事项,是指超过由企业或者履行国有资产出资人职责的机构所规定的企业领导人员有权调动、使用的资金限额的资金调动和使用。主要包括年度预算内大额度资金调动和使用,超预算的资金调动和使用,对外大额捐赠、赞助,以及其他大额度资金运作事项。

“三重一大”审计的重要性

近年来,国有企业改革发展中暴露的重大资产损失、舞弊问题等大多与决策管理合规性不强有关。“三重一大”是经济责任审计不可缺少的内容,是新形势下经济责任审计的必然要求。

2019年7月7日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了新修订的《党政主要领导干部和国有企事业单位主要领导人员经济责任审计规定》。随后,中国内部审计师协会据此修订和发布了《第2205号内部审计具体准则——经济责任审计 》(2021年3月1日起施行),并于2022年3月28日正式发布了修订后的《第3204 号内部审计实务指南——经济责任审计》(自2022年5月1日起施行),将重大经济事项决策及执行情况作为经责审计的重要内容之一。作为企业内部管理的有力助手,在促进公司有效治理、防范经营管理风险、提升内部控制水平方面,内部审计应该当仁不让。

“三重一大”作为国有企业内部审计的重要内容,通过“三重一大”审计延伸至对企业战略管理、经营管理、重点项目推进等事关企业发展命脉重大事项的审计,提高内部审计层次站位,提升审计工作价值,是提升国有企业发展质量、防范重大风险的有效途径。

“三重一大”制度建设及执行方面常见问题

(一) “三重一大”制度建设方面常见问题

“三重一大”制度指重大事项决策、重要人事任免、重大项目安排和大额资金使用都必须由领导班子集体作出决定。实行“三重一大”制度是贯彻民主集中制的重要内容,是推进惩治和预防腐败体系建设的重要内容,是加强领导班子监督的重要途径。该制度对加强党内民主与监督、促进反腐倡廉建设、增强基层党组织的凝聚力和战斗力具有十分重要的意义。

但目前部分企业存在出台制度内容的操作性不高,对具体事项界定不清晰现象。

一是一些单位只对“三重一大”制度做了原则性、概括性、粗线条界定,细化量化不够;二是制度的制定多为照搬上一级规章制度,缺少结合实际制定的适合自身的实施规范;三是对“三重一大”范畴不能准确区分到位,对需要集体决策的内容、范围、权限、项目安排、资金性质等不够细划不明确,造成一些事项应上会未上会或是不必上会却上了会的情形,挤占决策层时间及精力,降低决策效率;四是缺少研究是否执行、如何执行及预期的执行效果,以及事后决策执行情况的反馈、通报和决策调整机制。

(二) “三重一大”决策执行方面常见问题

1. 会议决策流程不规范或与规程不符

发言顺序颠倒,部分单位未严格执行领导末位发言制。会上领导率先表达自己的想法,而后再由其他成员表态,造成部分成员有言不敢言的情形,导致民主决策在一定程度上流于形式。

到会人员不满足应参会人员的三分之二以上,未按照领导干部回避制度进行有效回避等。

2. 集体决策前未经必备流程

部分上会讨论的“三重一大”议题仅局限于决策环节,缺少研究是否执行、如何执行及预期的执行效果。

包括国有资产出售、转让、处置等未经有效资产评估流程,重大投资和工程建设项目未经项目可研评估,项目缺少有关专家的意见。干部提拔未经酝酿、民主推荐、评议、考察、公示等干部管理流程,涉及职工利益未通过工会、职代会或其他渠道听取职工意见等。

3. 应经主管部门或国资监管部门审批事项,未上报审批

包括企业合并、分立、转让、改制、合作等涉及国有资产变动行为未经批准,或将国有资产或股权作为激励或奖励进行分配,违规发放薪酬、补贴等。

4. 决策资料管理不规范

有些单位有关“三重一大”的资料保存不完整,无法还原决策真实过程,有些单位资料杂乱不完整、不齐全,找不到决策对应的会议资料,或是会议记录过于简洁反映不出决策程序。

5. 事项未上班子会讨论决策

根据“三重一大”管理规定,凡属“三重一大”事项,必须经企业领导班子会议集体讨论决策。但实践中,经常出现“三重一大”事项未经集体决策的情况:一是有意规避。二是授权下放。三是忽略遗漏。

6. 事项议而不决或久拖不决

“三重一大”上会讨论后,一般得以通过或补充材料后通过,但实际上也有特殊情况:少数议题各种原因,会议讨论后没有明确通过或不通过,之后便没了下文,半途终止;有的议题上会后反复修改、反复上会,最终却不了了之。

7. 议题事项执行结果透明度不够,决策没有得到有效落实

部分企业缺乏“三重一大”决策后的跟踪督办机制,存在部分事项决策后执行不到位走样,甚至未落实的情况,这不但直接影响企业发展或项目推进,也严重影响“三重一大”决策的严肃性和权威性。

审计建议
  • 修订完善制度内容。应结合单位实际和发展需要补充完善现行“三重一大”制度上的疏漏和不足,公司董事会或经营班子集体决策“三重一大”事项,应遵循规范化、制度化、程序化的原则,以保证决策过程的科学民主和结果的公正合理,细化该制度的具体程序和操作流程,注重“三重一大”制度的针对性、操作性,避免流于形式。
  • 充分体现民主集中制原则。提高领导班子成员集体决策意识,严格决策程序,对“三重一大”事项必须坚持事先调查论证、会上集体讨论、党政正职末尾表态等规定,会议记录要体现每位发言者的表达意愿,并注重档案的收集完整和保管。
  • 建立健全决策结果报告机制、决策失误责任追究机制和纠错机制。强化决策落实的监督检查,在决策实际执行过程中要不断纠偏纠错,遗失补缺确保决策的正确性与科学性,削减风险,并将决策落实结果在会上予以反馈,形成完整的事前事中事后程序链。
  • 对于“三重一大”未上会决策及议题、久拖不决或议而不决等问题,具体问题具体分析,对不属于因情况发生变化而导致项目终止或上会资料不满足决策条件的项目,建议领导班子确认具体原因,提出具体解决措施。

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