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融资平台将成为历史,新国有资本平台才是未来

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当前,国家一揽子化债方案逐渐落地,各种措施叠加、多方努力,这对融资平台尤其是重点省份的平台影响极为深远。

一揽子化债方案实施体现了国家对地方债务尤其是隐性债务、融资平台债务的高度关注与政策支持,更好发挥财政与金融机构在化解地方隐性债务和融资平台债务风险中的作用,对于化解地方债务风险,支持融资平台发展有积极作用。

但要是认为从此融资平台将走向康庄大道,恐怕是一厢情愿。

从本次一揽子化债方案落地来看,融资平台将迎来更严格的监管、更严峻的发展环境。

本次一揽子化债方案对于隐性债务的监管一以贯之,“控增化存”的基本原则非常明显。换言之,融资平台公司想要继续承担地方政府融资职能,既不现实,也没有路径。

本次一揽子化债方案对于融资平台债务主要是通过金融机构通过债务重组、债务置换等方式予以支持,是市场化、法治化的化债,“以时间换空间”延缓了债务危机爆发的时间,但债务总量不减,危机还在。

而融资平台融资问题将更为突出。其实,融资平台的融资受限一直非常突出。比如15号文提出对承担地方政府隐性债务的平台公司银行保险机构不得新提供流动资金贷款或流动资金贷款性质的融资,也不得为其参与地方政府专项债券项目提供配套融资。而本次一揽子化债方案实际上对融资平台的条件和限制更为苛刻,严控融资平台债务增量,重点省份的新增融资审批权上收到总行等。

未来,融资平台监管将更加严格,融资平台的名单管理、退出管理、债务监测、违规处置等将让融资平台融资功能很难发挥。

显然,老的融资平台将在2028年隐性债务大限之前陷入“融不来、还不上”的恶性循环,可能终将成为历史。而通过重组整合设立的新融资平台,虽然将获得一定的发展空间,但换汤不换药,也终将成为历史。

退出成为一般国有企业是融资平台转型的必由之路。只不过融资平台成为一般国有企业是两种模式:实体模式、资本平台模式。

所谓实体模式,就是融资平台转型为实体类国有企业,如公用事业、城市运营等。所谓资本平台模式,是指融资平台升级为国有资本平台,做强做优做大国有资本,以资本带实体,形成国有资本投资公司或者国有资本运营公司的模式。

在实践中,很多地方都成立国有资本投资公司、国有资本运营公司等,这实际上是在将融资平台转型升级为新的国有资本平台,这条路没错,但如果换汤不换药,就是换个马甲继续替政府融资,还是干传统融资平台的工作,这还是老路。

新的国有资本平台模式可以借鉴淡马锡模式,但更重要的是在融资平台的“转型升级”四个字上。如何转型?如何升级?这就需要融资平台融入新一轮国企改革深化提升行动,自觉对标学习,地方政府、国资监管、融资平台多方合力,未来才真的有前途。

01

抓好功能性改革,重塑核心功能

融资平台的核心功能是什么?

从历史上看,传统的融资平台其核心职能就是一个:替地方政府融资,以弥补地方政府大规模城市开发和基础设施建设的资金缺口。因此,无论传统融资平台有什么业务、资源,其核心就是替地方政府融资,这是融资平台所有问题的根源。

这个核心功能体现了融资平台的三个核心困境:

第一,行政化。显然,替政府融资职能并不是市场化行为。因此,融资平台虽然是企业,但并没有独立的市场主体地位,更没有自己的战略、经营计划和工作,一切围绕着地方政府转,对地方政府高度依赖。

而地方政府也就以行政化管理模式管理融资平台,无论是工作计划、选人用人、薪酬激励等,都是参照体制内运行。这种方式,一方面难以设置风险防火墙,融资平台的风险实际上跟地方政府分不开。另一方面,融资平台缺乏经营的动力,依赖性太强。

第二,空心化。融资是核心功能,那么一切都围绕融资工作展开。因此,融资平台所有工作实际上都是围绕着融资包装资产、整合资源、对接金融机构等,强融资弱经营的特点很突出,这导致融资平台看似业务很多、公司主体很多、资产很多,但实际上空壳多,空心化严重。

而这种情况下实际上融资平台能自身拓展的业务非常有限,更多是围绕政府投资的项目展开。所以看似轰轰烈烈、热热闹闹的ABO、片区开发、EOD这些都是政府主导的,在政府投资监管日趋严格的趋势下,这些还有多少空间?

第三,政策化。融资平台的融资高度依赖于监管政策,尤其是融资平台以信贷、债券融资为主、非标融资为辅的融资机构下,任何政策的风吹草动都会影响融资平台。

同时,融资平台的业务也是高度政策性的,依赖于地方政府的资源、资产等注入,依赖于地方政府的财政支持。在当前财政压力巨大、土地财政难以为继、现有资源吃干分尽的情况下,这种模式已经走到尽头。

并且,国家对融资平台的政策非常明确且连贯:融资平台必须剥离替政府融资职能,退出平台才有出路。这实际上是要求融资平台重塑核心功能,成为市场化的国有企业,重新确立对地方政府的价值。

这就要求融资平台转型为国有资本平台,以国有资本为核心,以市场化方式推动国有资本的布局优化与结构调整,围绕地方政府的战略部署,围绕区域发展所需,切实发挥国有资本的战略功能,突出国资国企在区域发展中的压舱石和主力军作用。

因此,融资平台要抓紧转型,建立新型政企关系,突出经济属性、政治属性、社会属性的有机统一,从与地方政府的债务共同体变成与地方政府的命运共同体,成为区域产城融合、城乡一体发展的有力抓手。

因此,围绕这一核心定位,融资平台要一手抓化债,一手抓转型,突出抓好三大核心功能:

第一,国有资本价值发挥及放大。当前,各地都有相当庞大的国有资源、资产需要盘活,有很多不良资产需要处理等。对于新国有资本平台来说,要建立国有资本经营思维,创新国有资本经营模式,推动国有资本做强做优做大。

显然,这就要求新的国有资本平台建立国有资本运营体系,从融资到投资转型,通过股权运作、基金投资、培育孵化、价值管理、有序进退等方式,盘活国有资产存量,引导和带动社会资本共同发展,实现国有资本合理流动和保值增值。

第二,现代化产业体系建设。产业竞争力是区域竞争力的重要组成部分。现代化产业体系的建设不仅是国之大者,也是区域竞争的焦点,因此,新的国有资本平台不能“脱实入虚”,相反,应该坚守实体经济根基,坚持产融结合,成为区域产业发展的引导者、服务者、共创者。

这就要求新的国有资本平台以全产业链的眼光推动、支持区域产业生态的建设,积极承担产业招商、产业载体建设、产业投资、产业服务等工作,从中寻找市场化的投资机会、创新业务孵化机会等。

第三,城市服务与民生保障。对于新的国有资本平台来说,要以资本为手段,推动国有资本向关系区域发展安全、重要环节、国计民生的领域集中,通过市场化方式承担公共服务、民生保障等工作。

因此,新的国有资本平台要抓住机会,应积极介入区域能源、新基建、粮食供应等领域,增加在医疗卫生、健康养老、“平急两用”公共基础设施、城中村改造、保障性住房建设等方面的投入,充分发挥国有资本的保障作用。

02

现代新国有资本平台的四个“新”

融资平台转型为现代新国有资本平台需要重塑核心功能,同时也需要新的发展模式、机制,要着力打造发展方式新、公司治理新、经营机制新、管理体制新现代新国有资本平台。

第一,发展方式新。新平台、新发展、新布局、新架构。这就要求地方政府和国有企业摆脱行政化、财务式重组整合,以业务为核心、以市场化为手段,聚焦主业谋发展,以市场化方式推进整合重组,提升国有资本配置效率,促进国有资本合理流动和优化配置。

因此,新的国有资本平台要加强重组整合,构建国有资本平台—实体企业的发展方式,一级企业做资本、二级三级企业做业务,加强二三级企业的主业管理,坚持“一企一业、一业一企”,推动区域内国有企业重组整合,加强区域外优质企业、优质资源的并购整合(包括并购上市公司),从整体上增强服务地方政府的能力。

第二,公司治理新。公司治理效能决定了公司的发展水平。因此,要全面落实“两个一以贯之”,进一步完善中国特色国有企业现代公司治理,完善“三重一大”决策机制,明确党组织、董事会、经理层等治理主体的职权及运营机制、全面推行清单式管理,提升公司治理水平。

同时,新国有资本平台要建立高效动态的集团管控体系,加强集团整体协同与对各业务公司的支持力度,从公司治理、业务管控、风险管理等几个维度设计集团管控模式与管控界面,根据各业务公司的发展状况动态调整授权事项,建立“集权有道、分权有序、授权有章、用权有度”的新体系。

第三,经营机制新。新国有资本平台,经营机制要新,要抛弃行政化机制,建立市场化经营机制,尊重市场发展规律和企业发展规律,支持新国有资本平台真正按市场化机制经营,释放经营活力、提高管理效率。

显然,这需要新国有资本平台更广更深推动三项制度改革,尤其是优化组织、降本增效、构建中国特色现代企业制度下的新型经营责任制,加快收入分配机制改革,建立“干部能上能下”、“员工能进能出”、“收入能增能减”的三能机制,激发干部职工的积极性与主动性。

第四,监管体系新。新国有资本平台的建立,离不开政企关系的调整与国资监管体系的创新。甚至,从某种意义上说,没有新型国资监管体系,融资平台公司很难转型升级为新的国有资本平台。

因此,地方政府要转变政企关系,做实做强国资监管机构,建立管资本为主的国资监管体制,坚持“有所为有所不为”,坚持授权与监管相结合、放活与管好相统一。重点在功能定位、主业管理、分类考核、监管机制、数字化智能化监管上下功夫。

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